La normativa di cui alla legge 7 marzo 1986, n

Ringraziamo per il contributo il Dr. Luigi Galifi, comandante della P.M. del comune di Sommatino (CL)

ORGANI AMMINISTRATIVI COMPETENTI ALLA REGOLAMENTAZIONE DELLA CIRCOLAZIONE STRADALE E ORGANI PREPOSTI ALL’ESPLETAMENTO DEI SERVIZI DI POLIZIA STRADALE.

La normativa di cui alla legge 7 marzo 1986, n. 65: “Legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale”, ha fornito il quadro giuridico di struttura e funzione della p.m., indicando le linee per l’organizzazione della stessa ed i mezzi di collegamento tra le diverse forme di polizia (amministrativa, giudiziaria ecc.) che il nostro ordinamento giuridico contempla.

E’ una fonte normativa specifica dalla quale promanano direttive e vincoli al potere organizzativo (regolamentare e deliberativo) comunale.

I compiti della p.m. non scaturiscono da esigenze organizzative dell’Ente, sono già stabiliti dalla legge.

Le funzioni della polizia municipale si sostanziano in attività con rilevanza prevalentemente esterna, i servizi interni del Corpo sono finalizzati alla sola organizzazione, predisposizione e funzionamento dei compiti di istituto del corpo stesso: “che sono quelli previsti dagli artt. 3 e 5 della legge n. 65/86, dall’art. 4 della L.R. n. 17/90 e quelli previsti analiticamente dal decreto assessoriale del 4.9.1993. Nient’altro , a parere dello scrivente, deve essere richiesto agli addetti alla P.M. al di fuori delle funzioni d’istituto previste dalla normativa richiamata.-“, così si legge nella Circolare dell’Assessorato Enti Locali della Regione Siciliana dell’ 11 dicembre 1995 prot. N. 1637 (All.n.1).

La legge quadro n. 65/86:

- all’ art. 1 attribuisce alla Polizia municipale il compito primario dell’esercizio delle funzioni di Polizia locale di competenza del Comune;

- all’art. 3 dispone esplicitamente che gli addetti al servizi di Polizia municipale esercitano le funzioni istituzionali previste nella legge quadro, statuizione che potrebbe apparire tautologica e superflua, ma che conserva una sua valenza nel senso di affermare l’illegittimità dell’attribuzione al personale dalla p.m. di compiti impropri non riducibili alla legge in argomento;

- all’art. 5 dispone che il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita “anche” funzioni di Polizia giudiziaria, di Polizia stradale e di pubblica sicurezza.

Il suddetto art. 5 palesa che queste ultime funzioni (Polizia giudiziaria,

Polizia stradale e di pubblica sicurezza) si configurano tutte come “aggiuntive” per la polizia municipale (Circolare del Ministero dell’Interno 2 marzo 1987, n. 3, Consiglio di stato, Sez. V, 19 marzo 1982 n. 243, Consiglio di Stato 1982, I, n. 306) rispetto alle normali funzioni di polizia amministrativa locale.

La funzione di Polizia stradale attribuita alla polizia municipale oltre ad essere “aggiuntiva” è anche “autonoma”, l’art. 12 (All. n.2) del D.Lgs. 30.04.1992 n. 285 -Nuovo codice della strada- annovera infatti i Corpi di polizia municipale tra gli “Organi di polizia stradale” cui è affidato l’espletamento dei “servizi di polizia stradale” specificati nell’art. 11 (All. n.3) del C.d.S.. La titolarità della funzione di polizia stradale fa capo direttamente ai Corpi di polizia municipale, non a caso le circolari del Ministero dell’Interno, vengono inviate direttamente ai Responsabili dei Corpi di polizia municipale e non all’Autorità Comunale, destinataria invece delle circolari e direttive del Ministero dei lavori pubblici indirizzate agli Enti proprietari delle strade.

La sola caratteristica dell’autonomia della funzione di polizia stradale, espletata dalla polizia municipale esclude a priori ogni e qualsiasi connessione o commistione di competenza in materia di circolazione stradale tra uffici tecnici comunali preposti alla regolamentazione della circolazione e organi di polizia stradale preposti alla vigilanza.

All’art. 3, comma 1°, – Funzioni degli appartenenti al Corpo - del D.A.EE.LL. del 4 settembre 1993 si legge:

“Nell’ambito del territorio comunale al Corpo di polizia municipale sono demandati i seguenti compiti:

a) vigilare sull’osservanza delle leggi, dei regolamenti delle ordinanze e di ogni altra disposizione emanata dallo Stato, dalla Regione o dall’Amministrazione comunale, con particolare riguardo alle norme concernenti la polizia stradale e la polizia amministrativa in materia di edilizia, del commercio, della tutela dell’ambiente, dell’igiene, dei pubblici esercizi;

…omissis…

l) provvedere all’espletamento dei servizi di polizia stradale ai sensi delle norme del codice della strada;

…omissis…”.

Il personale di P.M. è preposto alle “ attività di polizia ” che prendono il nome della materia di cui si occupano (e non anche dell’emissione dei relativi provvedimenti normativi): non emette ordinanze di regolamentazione della circolazione stradale, non rilascia concessioni edilizie, non rilascia licenze commerciali ecc., perché alla “polizia locale” attengono le funzioni di “polizia amministrativa” che secondo il Sandulli è quella attività della pubblica amministrazione diretta “ad attuare le misure preventive e repressive perché dall’azione dei privati non derivino danni alla società ed ai consociati, vengano osservate le limitazioni imposte dalla legge (e dalle altre disposizioni normative statali e non statali) all’attivita’ dei singoli. L’attivita’ di polizia esercitata in uno “Stato di Diritto” ha un compito di garanzia strumentale e prende il nome della materia di cui si occupa, non gestisce potere in senso proprio come avviene in uno “Stato di Polizia”.

Si legge nella circolare del 2 agosto 1999, n. 579, emanata dal Ministero dei lavori pubblici:

“Come è noto gli articoli. 5 e 6 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni, comprendono le disposizioni relative alla regolamentazione della circolazione in generale (art. 5) ed in particolare fuori dai centri abitati (art. 6).

…omissis…

Nell’ambito di tali disposizioni:

- al comma 1° dell’art. 5 è prevista la potestà, da parte del Ministro dei lavori pubblici, di impartire agli enti proprietari delle strade direttive per applicazione delle norme relative alla regolamentazione della circolazione;

- al comma 3 dello stesso articolo è stabilito che i provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali;

- …omissis…

Ciò premesso si richiama l’attenzione degli enti in indirizzo sulla assoluta necessità che le suddette ordinanze siano adeguatamente motivate e che pertanto, prima della loro emanazione, sia precedute da una attenta fase di istruttoria dalla quale dovranno emergere le esigenze di sicurezza e fluidità della circolazione che, anche in relazione alle caratteristiche geometriche e strutturali delle strade, richiedono l’adozione dei provvedimenti oggetto dell’ordinanza.

…omissis…”.

E’ veramente singolare quanto sostengono i tecnici comunali e cioè: che l’adozione del provvedimento (ordinanza) competa alla polizia municipale, mentre gli adempimenti di natura tecnica all’U.T.C..

La regolamentazione della circolazione concerne la gestione delle strade e per espressa disposizione di legge, rientra nella materia dei “lavori pubblici” ed è affidata ad organi tecnici espressamente individuati dalla norme del C.d.S..

L’ORDINANZA di regolamentazione della circolazione:

- NON E’ IL PROVVEDIMENTO DI INIZIO del procedimento di

regolamentazione della circolazione stradale,

- E’ IL PROVVEDIMENTO FINALE del procedimento di regolamentazione e organizzazione della circolazione stradale, e’ il provvedimento di gestione tecnico – normativa e/o tecnico - amministrativa, che deve essere supportato da indagini, valutazioni , stime e rilievi preventivi , a cui sono preposti i tecnici comunali,

- NON E’ UN PROVVEDIMENTO che emettono gli organi di Polizia Stradale ( magari ad usum Delphini),

- E’ UN PROVVEDIMENTO di pertinenza del Dirigente dell’Area Tecnica (Titolo I° C.d.S., così come, ad esempio, le autorizzazioni e le concessioni di cui dal Titolo II° -Capo I°- e –Capo II°- del C.d.S.), a firma dello stesso o dell’Autorità Comunale, a seconda della natura del provvedimento (“gestionale-normativo” o “ regolamentare – normativo”),

- E’ UN PROVVEDIMENTO NORMATIVO per il quale gli organi di Polizia Stradale sono preposti alla vigilanza: prevenzione, controllo e repressione delle disposizioni in esso contenute ( rese note al pubblico mediante la prescritta segnaletica ).

Ai sensi dell’art. 1 del codice della strada, l’interesse pubblico primario perseguito dallo stesso è quello della sicurezza della circolazione e per conseguire questa finalità il legislatore, da un lato, attribuisce a determinati organi della Pubblica Amministrazione la potestà di emanare provvedimenti normativi che impongono divieti e limitazioni alla libertà di circolazione (Artt. 5 – 6 e 7 e 4 c.d.s.), dall’altro, prevede, gli organi di polizia stradale preposti a vigilare sul rispetto delle disposizioni sulla circolazione dettate con i provvedimenti suddetti o dettate dalle norme in generale (Artt. 12 e 11 c.d.s.).

La regolamentazione della circolazione stradale, non fa parte delle attività enunciate dall’art. 11 del codice della strada, non è un’attività di “polizia”, è un’attività che rientra tra i normali compiti amministrativi dei comuni, e che si attua attraverso varie fasi (studio – progettazione – collocazione segnaletica) che sfociano nell’adozione del provvedimento finale che è l’ordinanza. La regolamentazione della circolazione è un potere amministrativo individuabile nelle ordinanze che prescrivono divieti, comandi e limitazioni: è l’esercizio di una potesta’ autoritativa a differenza dei servizi di polizia stradale, che si identificano in una attività tutoria .

La disciplina della regolamentazione della circolazione è dettata dagli artt. 5 e ss. Del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, che prevedono un potere di ordinanza in capo agli enti proprietari della strada. La riserva di competenza all’Ente proprietario della strada di emettere limitazioni alla liberta’ di circolazione, risponde, dice la dottrina, all’esigenza di individuare un’unica responsabilità per la manutenzione e la regolamentazione e quindi per unificare tutti gli aspetti che assicurino una circolazione sicura.

Il personale preposto all’espletamento di questi ultimi compiti è quello “…degli uffici competenti in materia di viabilità ….dei comuni….” (art. 12 comma 3^ lett. b) del codice), che previo superamento di esame di qualificazione, può anche effettuare la prevenzione e l’accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale e la tutela e il controllo sull’uso delle strade.

La titolarità della potestà di regolamentazione della circolazione, è subordinata ad un potere di direttiva del Ministero dei lavori pubblici per l’applicazione delle norme concernenti la circolazione sulle strade.

Il Ministero dei lavori pubblici esercita anche una sorta di vigilanza sull’osservanza delle norme giuridiche da parte degli enti proprietari della strada (Art. 5 c.d.s.) e gli “organi di polizia stradale” sono tenuti a collaborare all’esercizio del potere sostitutivo e di diffida attribuito al detto Ministero di Lavori Pubblici,

denunciando (Art. 6 Reg. Es. C.d.S.) all’Ispettorato Generale per la Circolazione e la Sicurezza Stradale l’inosservanza e la violazione da parte degli enti proprietari delle strade, delle norme giuridiche regolanti la circolazione.

L’art. 14 del nuovo codice della strada elenca tra i poteri ed i compiti degli enti proprietari delle strade oltre all’opposizione e manutenzione della segnaletica ed al rilascio delle autorizzazioni e delle concessioni (art. 26 c.d.s.) di cui al titolo II, quello della “segnalazione agli organi di polizia delle violazioni alle disposizioni di cui al presente titolo e alle altre norme ad esso attinenti, nonché alle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni e nelle concessioni”, questo per ulteriormente sottolineare, qualora ce ne fosse ancora bisogno, che non c’e’ coincidenza di soggetti tra organi di polizia stradale e personale tecnico a cui sono affidati i compiti degli enti proprietari delle strade.

Non vi è dunque coincidenza nelle norme del c.d.s. tra “organi tecnico – amministrativi” preposti all’adozione di provvedimenti di carattere generale che regolamentano la circolazione o preposti all’adozione di quelli di natura particolare o privatistica che si estrinsecano nel rilascio di autorizzazioni e/o concessioni, e “organi di polizia stradale” preposti ai “servizi“ di polizia stradale.

La titolarita’delle funzioni della polizia municipale in materia di circolazione stradale, discende direttamente dalla legge ( “autonomia”) e non per essere la p.m., alle dipendenze dell’ente proprietario della strada.

Una analisi organica delle competenze tecnico – amministrative in materia di regolamentazione della circolazione stradale la si trova nella Direttiva“Nesi”:

Direttiva sulla corretta ed uniforme applicazione delle norme del codice della strada in materia di segnaletica e criteri per l’istallazione e la manutenzione – Ministero dei Lavori Pubblici del 24.10.2000, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 28 dicembre 2000, n. 301.

La suddetta direttiva emanata a norma dell’art. 5 comma 1^, e art. 35 comma 1, del Codice, richiama il comma 3° dello stesso articolo, secondo il quale i provvedimenti sono emanati dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti, con ordinanze rese note al pubblico mediante la prescritta segnaletica.

La direttiva in argomento al § 4.3 “ Le ordinanze di disciplina della circolazione: compiutezza dell’istruttoria”(All.n.4), sottolinea che le ordinanze meritano una maggiore cura nella loro istruttoria e formulazione e “…non sempre sono supportati dalla opportune indagini, valutazioni stime e rilievi preventivi, necessari per sorreggere il provvedimento stesso…”ed il § 5.1 lo dedica ai “Casi più ricorrenti di vizi dei provvedimenti”(All.n.5).

I provvedimenti di regolamentazione della circolazione (Ordinanze) attengono alla gestione tecnico-amministrativa che e’ quell’attivita’ diretta all’organizzazione della circolazione mediante appositi progetti di segnalamento e alla collocazione della relativa segnaletica, a cui devono provvedere gli Enti proprietari delle strade ed i Comuni per i centri abitati, tenuto conto delle direttive impartite dal Ministero dei Lavori Pubblici (Ispettorato generale per la Circolazione Stradale), con il personale tecnico specializzato dei propri uffici tecnici del traffico o esterni, “…idonei a valutare le diverse soluzioni possibili, scegliendo quelle tecnicamente ed economicamente piu’ valide.” (§ 6.2 della direttiva suddetta-All.n.6).

Sommatino 19.03.2004

Dott. Luigi GALIFI - Comandante P.M.- Comune di Sommatino (CL)