C.C.N.L. del 22.01.2004.-Autonomia organizzativa dei corpi di polizia locale.- Diretta dipendenza funzionale del responsabile dal Sindaco. Il comandante del Corpo di Polizia Municipale e le funzioni di Polizia Locale del Sindaco (“ Direttive - obiettivi “ “ Responsabilità -  valutazione “).  

 

 

 

 

Il 22 gennaio 2004, presso la sede dell’ARAN è stato firmato il C.C.N.L. del personale delle Regioni e delle Autonomie locali, valido per il quadriennio normativo 2002 – 2005 ed il biennio economico 2002 – 2003, il cui Titolo III dal Capo I° al IV° disciplina il rapporto di lavoro.

 

Il Capo III° contiene disposizioni particolari concernenti esclusivamente il rapporto di lavoro del personale dell’area di vigilanza e si apre con una premessa in cui le parti alla luce della modifica del Titolo V della Costituzione, riconoscono il ruolo specifico della polizia locale e richiamano l’esigenza che i modelli organizzativi degli enti, siano ispirati al potenziamento ed alla valorizzazione del settore in particolare sui temi seguenti:

 

“ 1 – Autonomia organizzativa dei corpi di polizia locale.

         Le parti concordano, nel rispetto di quanto sancito dalla legge n. 65 del 1986,  

         sulla esigenza di salvaguardare la piena autonomia organizzativa dei corpi di  

         polizia locale, sia  con riferimento ai compiti tecnico operativi che riguardo al  

         loro assetto  organizzativo interno sottolineando la diretta dipendenza

         funzionale del responsabile del corpo o del servizio dal capo

         dell’amministrazione;

 

   2 – Formazione e sviluppo professionale …;

 

   3 – Copertura assicurativa…”.

 

I principi dell’autonomia organizzativa e della dipendenza funzionale, contenuti nella sopra menzionata premessa che valgono quale dichiarazione politica (vedasi relazione illustrativa del C.C.N.L. del 22.01.2004)                                                             ovviamente in assenza di norme legislative attuative  (e che pur tuttavia il Consiglio di Stato ed i Tribunali Amministrativi in varie regioni italiane hanno riconosciuto vigenti sulla scorta della legge quadro n. 65/86, ma soprattutto con esplicito riferimento nella motivazione di diritto alla legge 142/90), nella nostra Regione assumono un vincolo giuridicamente rilevante, perché la polizia municipale nella Regione Sicilia, in vigenza della L. 65/86 e della L.R. n. 17/90,  gode di particolare tutela giuridica.

 

 

 

Infatti il legislatore regionale ha espressamente statuito la dipendenza funzionale ed amministrativa del comandante della P.M. (Art. 6 comma 2° L.R. n. 17/90) e la sua collocazione al livello apicale dell’Ente di appartenenza (Art. 6 comma 3° L.R. n. 17/90), riconoscendo dirigenziale la direzione della p.m. e disponendo così ex lege l’autonoma collocazione della P.M. nella struttura comunale.

 

Il nostro Ente si è conformato a tali principi normativi con la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 51 del 1995 approvando il Regolamento Speciale di Polizia Municipale che assegna al Corpo di P.M. una collocazione autonoma nello Ordinamento degli uffici e servizi comunali.

 

All’interno delle aree di attività degli Enti Locali, vige il principio della piena mobilità tra  figure professionali e profili ascritti alla medesima qualifica funzionale.

 

Questo principio non può essere attuato all’interno di un’area creata per esempio mediante l’accorpamento dell’area di vigilanza con quella delle  attività produttive, perché la figura professionale del personale di P.M. esclude l’intercambiabilità, ne’ può essere adibito ad altri compiti se non a quelli espressamente indicati nella L. n 65/86 e L.R. n. 17/90 (vedasi anche: D.A.EE.LL. del 04.09.1993, la Circolare dell’Assessorato Enti Locali della Regione Siciliana n. 1637 dell’ 11.12.1995), senza dire che l’accavallamento della duplice funzione (di vigilanza e di svolgimento di pratiche amministrative nell’interesse e per conto di privati) realizza l’attività del controllore controllato.

 

L’attività di polizia amministrativa in genere e quella particolare assegnata alla polizia municipale, è preposta alla tutela di determinati interessi o beni sociali ed esercita un compito di garanzia strumentale prendendo il nome dalla materia di cui si occupa (polizia edilizia, polizia commerciale …..) e non gestisce come in qualsiasi moderno stato di diritto, potere in senso proprio (rilascio di concessioni, autorizzazioni ecc.).

 

L’Assessorato agli enti Locali della Regione Siciliana a seguito di esposti inoltrati  allo stesso e alla magistratura, specialmente per la “gestione” di pratiche commerciali ed amministrative varie all’interno di alcuni Comandi di P.M. della Sicilia, ha diramato la circolare dell’11.12.1995 con la quale  ribadiva che il personale della polizia municipale è preposto ai soli compiti derivanti dalle funzioni di polizia locale, definiti ed individuati dal legislatore nazionale e regionale.

 

All’interno della polizia municipale, non possono trovare spazio altri compiti dell’ente, consente invece il D.A. del 04.09.1993 la presenza di personale amministrativo comunale all’interno della polizia municipale finalizzata al solo disimpegno dei servizi di supporto tecnico.

Il personale di polizia municipale per la professionalità richiesta ed in particolare per le funzioni assegnate è infungibile e le norme dettate per il personale e per le ordinarie funzioni comunali non possono essere applicate in questo particolare settore.

 

Si legge nella Sentenza del T.A.R. Sicilia Catania Sez. 3^ n. 2521 del 20.11.1993 “…E del resto siffatta differenziazione tra il personale della polizia municipale ed i restanti dipendenti comunali è coerente… trova riscontro nella indubbia peculiarità dei compiti ad essi affidati, ed è stata riconosciuta dal legislatore sia con le leggi sopra citate (n. 65/86 e n. 17/90), sia in occasione della generale riforma del pubblico impiego attuata con il D.Lgs. n. 29/93, che fa salva la preesistente disciplina sull’ordinamento della polizia municipale…”.

 

In esecuzione della normativa sin qui richiamata, discende l’autonoma collocazione dell’Area di Vigilanza, ed il responsabile rientra nella previsione contrattuale di cui all’art. 15 del C.C.N.L. del 22.01.2004, essendo la polizia municipale struttura apicale ope legis, ed ogni incarico o affidamento di compiti ordinari dell’ente e quindi diversi da quelli stabiliti dalla legge, costituisce distrazione del personale di polizia municipale dai propri compiti istituzionali.

 

 

E’ risaputo che le funzioni attribuite alla polizia municipale, che concernono un’attività di polizia locale, la cui azione è preordinata alla tutela del pubblico interesse dovendo garantire la sicurezza, la salvaguardia e l’ordinata civile convivenza della collettività, siano caratterizzate dalla peculiarità e atipicità.

 

La normativa di riferimento L. n. 65/86, lex specialis, è stata fatta salva dalle recenti norme di modifica del comparto del personale degli EE.LL., art. 73 del D.Lgs n. 29/93 e successivamente art. 70 D.Lgs n. 165/01.

 

La citata normativa speciale all’art. 9 (L.n. 65/86) riconosce al comandante del Corpo di Polizia Municipale, ovvero al soggetto che ha lo status giuridico di comandante della p.m., quella specificità e quella autonomia che sono gli elementi di peculiarità e di atipicità che lo contraddistinguono dagli altri responsabili delle massime strutture dell’Ente, perché la p.m. non è materia di esclusiva pertinenza dell’autonomia comunale, ma è chiamata a svolgere un ruolo polifunzionale, al servizio della comunità locale e di quella nazionale, rispondendo a diverse autorità oltre a quella comunale.

 

E’ consolidato in giurisprudenza, ed in Sicilia è legge , che con la istituzione del Corpo di Polizia Municipale si dà vita ad una entità organizzativa unitaria e autonoma da altre strutture organizzative del Comune, è costituita da personale che riveste particolari qualifiche, a vari livelli, per l’esercizio  delle funzioni di Polizia Locale, al cui vertice è posto il comandante che ha la responsabilità della Polizia municipale e ne risponde direttamente al Sindaco (Consiglio di Stato n.4663 del 4.09.2000 – V Sez.).

 

La polizia municipale non può essere posta alle dipendenze di un dirigente amministrativo che non abbia lo status di appartenente alla polizia municipale, non può neanche essere sottoposta al segretario comunale (C.d.S. 4663/2000; C.d.S. 1359/2001; C.d.S. 1360/2001 ecc. ecc.).

 

Il principio della separazione tra le funzioni degli organi politici, a cui spettano poteri di indirizzo e controllo, e organi a cui è attribuita la gestione tecnico-amministrativa, è stato sancito dalla legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale n. 65/86 e successivamente recepito, prima nella legge di riforma delle autonomie locali (art. 51 L. n. 142/90) e poi esteso a tutta la Pubblica Amministrazione con il D.Lgs n. 29 del 1993 (art. 3).

 

Per le ordinarie attività comunali l’art. 169 del T.U.E.L. prescrive che “l’organo esecutivo definisce prima dell’inizio dell’esercizio, il piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi ”.

 

In materia di polizia municipale  e’ la legge che fissa i compiti e gli obiettivi che si sostanziano nell’espletamento di una pubblica funzione (con esplicita elencazione …) e non di un pubblico servizio: per loro intrinseca natura le funzioni si “esercitano” a differenza dei  pubblici servizi che  si “gestiscono”.

 

E’ di esclusiva pertinenza del Sindaco o dell’Assessore delegato la scelta di eventuali obiettivi particolari, obiettivi che nell’esercizio delle funzioni di polizia locale prendono il nome di “direttive” ex art. 2 della L. n. 65/86, tipici atti di indirizzo con cui si individuano  compiti e obiettivi da realizzare.

 

Il combinato disposto degli artt. 2 e 9 della L. n.65/86, che configura il rapporto diretto tra comandante e sindaco (o assessore delegato), con conseguente esclusione di eventuali forme di sott’ordinazione gerarchica del primo ad altre figure dirigenziali della burocrazia locale, ha come diretta conseguenza che la valutazione del raggiungimento degli obiettivi, come sopra fissati, deve seguire un iter “diverso” dall’ordinario che e’ quello disposto dall’ art. 9 L. n. 65/86 ed è anch’esso di pertinenza del Sindaco, non compete ad altri organi, né il Sindaco in tema di P.M. può delegare ad altri dirigenti o organi le sue funzioni, giacché lo stesso art. 2 della L.65/86 consente al Sindaco di affidarle soltanto ad un assessore da lui designato e non ad altri, così che deve escludersi che questi possano rientrare tra gli atti delegabili in forza di legge ad un dirigente amministrativo (TAR Veneto 04.06.98 n. 868; Trib.  Nocera Inferiore Ord. del 16.06.2000; Consiglio di Stato Sez. V, Sent. N. 4663 del 28.03.2000, Trib. Sassari 12.11.2000) o ad una commissione.

 

Vigenti gli artt. 2 e 9 della L.n. 65/86 il Sindaco, cosi come valuta il segretario e/o direttore, ai fini dell’ attribuzione della retribuzione di risultato, così è tenuto a valutare le funzioni svolte dal comandante della polizia municipale.

 

Così come il segretario comunale dipende funzionalmente dal Sindaco, così le norme legislative in materia di polizia municipale hanno disposto che “ Il comandante del corpo di polizia municipale è alle dirette dipendenze funzionali ed amministrative del Sindaco o dell’assessore all’uopo delegato…” ( Art.6 comma 2° L.R. 1 agosto 1990, n.17) .

 

Si sottolinea ancora una volta che il D.Lgs n. 165/2001, mentre abroga il D.Lgs n. 29/93 e molte delle sue modifiche ed integrazioni, fa salve le disposizioni di cui al titolo IV capo II del D.lgs 18 agosto 2000 n. 267, riguardanti i segretari comunali e provinciali, e le disposizioni di cui alla legge 7 marzo 1986, n.. 65 sull’ordinamento della Polizia municipale.

 

Va ripetuto che il comandante della P.M. è l’unica figura professionale, l’unico dirigente, nell’ambito del Comune che gode di una disciplina ad hoc, per espressa previsione normativa, una disciplina giuridica “speciale” diversa da quella degli altri dirigenti per la peculiarità ed atipicità dell’attività svolta che rappresenta l’esercizio di una pubblica funzione e non di un pubblico servizio, come ripetutamente stabilito dalla giurisprudenza (TAR Lazio Sez. II bis, Sent. 3.7 – 30.9.1997 n. 1512).

 

Non si possono utilizzare gli stessi parametri fissati per la determinazione della  retribuzione (di posizione e di risultato)  di  cui  all’art. 10  del  C.C.N.L.  del 31.3.1999 , sia per i responsabili  di   area  che  hanno la “gestione dei normali servizi comunali, che per il responsabile dell’area di vigilanza la cui attività non ha natura “gestionale” e che, tra l’altro, oltre alle istituzionali  funzioni di Polizia amministrativa  locale , ne  esercita anche  altre “ aggiuntive” ed “autonome”: funzioni di Polizia giudiziaria,  funzioni di Polizia stradale e di pubblica sicurezza (Circ. Ministero dell’Interno 2 Marzo 1987, n..3; Consiglio di Stato, Sez. V, 19 Marzo 1982, n.243, Consiglio di Stato 1982,I,306) per l’esercizio delle quali è previsto, sia per il comandante che per tutto il personale di polizia municipale, un’ulteriore trattamento economico accessorio da parte della Regione (art. 13 L.R. n. 17/90), che però ai comandanti o responsabili della p.m. non viene più concesso dalla data di percezione della retribuzione prevista dal citato art. 10.

 

La mancanza di esplicite norme di coordinamento tra quelle sulla polizia municipale, ancora vigenti e cogenti, e quelle sugli Enti Locali dettate per le ordinarie funzioni comunali, non autorizza nessuno ad ignorare le norme sulla p.m. ed a procedere, all’appiattimento di competenze e professionalità.

 

 

 

Da quanto sin qui esposto, ed in applicazione della normativa contrattuale e giuridica vigente sulla polizia locale, discende :

 

-         L’Autonoma collocazione della Polizia Municipale nella struttura organizzativa del Comune (art. 6 L.R. n. 17/90, art. 9 L. n. 65/86), e la conseguente titolarità della posizione organizzativa per il comandante del corpo  (art. 15 C.C.N.L. del 22.01.2004 //  art. 8 C.C.N.L. del 05.10.2001).

 

-         La Determinazione da parte del Sindaco  o Assessore delegato, della scelta degli obiettivi generali e/o particolari da realizzare con apposita direttiva almeno annuale (art. 2 L. n. 65/86).

 

-         La valutazione da parte del Sindaco o Assessore delegato, delle funzioni (grado di raggiungimento degli obiettivi ecc.) svolte dal comandante p.m. (att. 2 e 9 L.n. 65/86).

 

-         La determinazione di parametri, per l’attribuzione della  retribuzione di cui all’art. 10 del C.C.N.L. del 31.03.1999, che tengano conto non solo di elementi gestionali ma anche di elementi connessi all’espletamento delle funzioni di polizia svolte dal responsabile della p.m., anche ai fini dell’applicazione del 4^ comma dello stesso art 10.

 

-         L’incompetenza del segretario e/o direttore ad impartire direttive al comandante della polizia municipale.

 

Speriamo che il legislatore ci consenta in un imminente futuro di svolgere i nostri compiti con più serenità approvando delle esplicite norme di coordinamento. 

 

Sommatino 19.03.2004

 

Dott. Luigi GALIFI   -  Comandante P.M.- Comune di Sommatino (CL)