C.C.N.L. del
22.01.2004.-Autonomia organizzativa dei corpi di polizia locale.- Diretta
dipendenza funzionale del responsabile dal Sindaco. Il comandante del Corpo di
Polizia Municipale e le funzioni di Polizia Locale del Sindaco (“ Direttive - obiettivi “ “
Responsabilità - valutazione
“).
Il 22 gennaio 2004, presso
la sede dell’ARAN è stato firmato il C.C.N.L. del personale delle Regioni e
delle Autonomie locali, valido per il quadriennio normativo 2002 – 2005 ed il
biennio economico 2002 – 2003, il cui Titolo III dal Capo I° al IV° disciplina
il rapporto di lavoro.
Il Capo III° contiene
disposizioni particolari concernenti esclusivamente il rapporto di lavoro del
personale dell’area di vigilanza e si apre con una premessa in cui le parti alla
luce della modifica del Titolo V della Costituzione, riconoscono il ruolo
specifico della polizia locale e richiamano l’esigenza che i modelli
organizzativi degli enti, siano ispirati al potenziamento ed alla valorizzazione
del settore in particolare sui temi seguenti:
“ 1 – Autonomia
organizzativa dei corpi di polizia locale.
Le parti concordano, nel rispetto di quanto sancito dalla legge n. 65 del
1986,
sulla esigenza di salvaguardare la piena autonomia organizzativa dei
corpi di
polizia locale,
sia con riferimento ai compiti
tecnico operativi che riguardo al
loro assetto organizzativo
interno sottolineando la diretta dipendenza
funzionale del responsabile del corpo o del servizio dal capo
dell’amministrazione;
2 – Formazione e sviluppo
professionale …;
3 – Copertura
assicurativa…”.
I principi dell’autonomia
organizzativa e della dipendenza funzionale, contenuti nella sopra menzionata
premessa che valgono quale dichiarazione politica (vedasi relazione illustrativa
del C.C.N.L. del 22.01.2004)
ovviamente in assenza di norme
legislative attuative (e che
pur tuttavia il Consiglio di Stato ed i Tribunali Amministrativi in varie
regioni italiane hanno riconosciuto vigenti sulla scorta della legge quadro n.
65/86, ma soprattutto con esplicito riferimento nella motivazione di diritto
alla legge 142/90), nella nostra Regione assumono un vincolo giuridicamente rilevante,
perché la polizia municipale nella Regione Sicilia, in vigenza della L. 65/86 e
della L.R. n. 17/90, gode di particolare tutela giuridica.
Infatti il legislatore
regionale ha espressamente statuito la dipendenza funzionale ed amministrativa
del comandante della P.M. (Art. 6 comma
2° L.R. n. 17/90) e la sua collocazione al livello apicale dell’Ente di
appartenenza (Art. 6 comma 3° L.R. n.
17/90), riconoscendo dirigenziale la direzione della p.m. e disponendo così
ex lege l’autonoma collocazione della P.M. nella struttura
comunale.
Il nostro Ente si è
conformato a tali principi normativi con
All’interno delle aree di
attività degli Enti Locali, vige il principio della piena mobilità tra figure professionali e profili ascritti
alla medesima qualifica funzionale.
Questo principio non può
essere attuato all’interno di un’area creata per esempio mediante l’accorpamento dell’area di vigilanza con
quella delle attività
produttive, perché la figura professionale del personale di P.M. esclude
l’intercambiabilità, ne’ può essere
adibito ad altri compiti se non a quelli espressamente indicati nella L. n 65/86
e L.R. n. 17/90 (vedasi anche: D.A.EE.LL. del 04.09.1993,
L’attività di polizia
amministrativa in genere e quella particolare assegnata alla polizia municipale,
è preposta alla tutela di determinati interessi o beni sociali ed esercita un
compito di garanzia strumentale prendendo il nome dalla materia di cui si occupa
(polizia edilizia, polizia commerciale …..) e non gestisce come in qualsiasi
moderno stato di diritto, potere in
senso proprio (rilascio di concessioni, autorizzazioni
ecc.).
L’Assessorato agli enti
Locali della Regione Siciliana a seguito di esposti inoltrati allo stesso e alla magistratura,
specialmente per la “gestione” di pratiche commerciali ed amministrative varie
all’interno di alcuni Comandi di P.M. della Sicilia, ha diramato la circolare
dell’11.12.1995 con la quale
ribadiva che il personale della polizia municipale è preposto ai soli
compiti derivanti dalle funzioni di polizia locale, definiti ed individuati dal
legislatore nazionale e regionale.
All’interno della polizia
municipale, non possono trovare spazio altri compiti dell’ente, consente invece
il D.A. del 04.09.1993 la presenza di personale amministrativo comunale
all’interno della polizia municipale finalizzata al solo disimpegno dei servizi
di supporto tecnico.
Il personale di polizia
municipale per la professionalità richiesta ed in particolare per le funzioni
assegnate è infungibile e le norme dettate per il personale e per le ordinarie
funzioni comunali non possono essere applicate in questo particolare
settore.
Si legge nella Sentenza del
T.A.R. Sicilia Catania Sez. 3^ n. 2521 del 20.11.1993 “…E del resto siffatta
differenziazione tra il personale della polizia municipale ed i restanti
dipendenti comunali è coerente… trova riscontro nella indubbia peculiarità dei
compiti ad essi affidati, ed è stata riconosciuta dal legislatore sia con le
leggi sopra citate (n. 65/86 e n. 17/90), sia in occasione della generale
riforma del pubblico impiego attuata con il D.Lgs. n. 29/93, che fa salva la
preesistente disciplina sull’ordinamento della polizia
municipale…”.
In esecuzione della
normativa sin qui richiamata, discende l’autonoma collocazione dell’Area di
Vigilanza, ed il responsabile rientra nella previsione contrattuale di cui
all’art. 15 del C.C.N.L. del 22.01.2004, essendo la polizia municipale struttura
apicale ope legis, ed ogni incarico o affidamento di compiti ordinari dell’ente
e quindi diversi da quelli stabiliti dalla legge, costituisce distrazione del
personale di polizia municipale dai propri compiti
istituzionali.
E’ risaputo che le funzioni
attribuite alla polizia municipale, che concernono un’attività di polizia locale, la cui azione è
preordinata alla tutela del pubblico interesse dovendo garantire la sicurezza,
la salvaguardia e l’ordinata civile convivenza della collettività, siano
caratterizzate dalla peculiarità e
atipicità.
La normativa di riferimento
L. n. 65/86, lex specialis, è stata
fatta salva dalle recenti norme di modifica del comparto del personale degli
EE.LL., art. 73 del D.Lgs n. 29/93 e successivamente art. 70 D.Lgs n.
165/01.
La citata normativa speciale
all’art. 9 (L.n. 65/86) riconosce al comandante del Corpo di Polizia Municipale,
ovvero al soggetto che ha lo status
giuridico di comandante della p.m., quella specificità e quella autonomia che sono gli elementi di peculiarità e di atipicità che lo
contraddistinguono dagli altri responsabili delle massime strutture dell’Ente,
perché la p.m. non è materia di esclusiva pertinenza dell’autonomia comunale, ma
è chiamata a svolgere un ruolo polifunzionale, al servizio della comunità locale
e di quella nazionale, rispondendo a diverse autorità oltre a quella
comunale.
E’ consolidato in
giurisprudenza, ed in Sicilia è legge , che con la
istituzione del Corpo di Polizia
Municipale si dà vita ad una entità organizzativa unitaria e autonoma da altre
strutture organizzative del Comune, è costituita da personale che riveste
particolari qualifiche, a vari livelli, per l’esercizio delle funzioni di Polizia Locale, al cui
vertice è posto il comandante che ha la responsabilità della Polizia municipale
e ne risponde direttamente al Sindaco (Consiglio di Stato n.4663 del 4.09.2000 –
V Sez.).
La polizia municipale non
può essere posta alle dipendenze di un dirigente amministrativo che non abbia lo
status di appartenente alla polizia municipale, non può neanche essere
sottoposta al segretario comunale (C.d.S. 4663/2000; C.d.S. 1359/2001; C.d.S.
1360/2001 ecc. ecc.).
Il principio della
separazione tra le funzioni degli organi politici, a cui spettano poteri di
indirizzo e controllo, e organi a cui è attribuita la gestione
tecnico-amministrativa, è stato sancito dalla legge quadro sull’ordinamento
della polizia municipale n. 65/86 e successivamente recepito, prima nella legge
di riforma delle autonomie locali (art.
Per le ordinarie attività
comunali l’art. 169 del T.U.E.L. prescrive che “l’organo esecutivo definisce
prima dell’inizio dell’esercizio, il piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione
ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili
dei servizi ”.
In materia di polizia
municipale e’ la legge che fissa i
compiti e gli obiettivi che si sostanziano nell’espletamento di una pubblica
funzione (con esplicita elencazione …) e non di un pubblico servizio: per loro intrinseca
natura le funzioni si “esercitano” a
differenza dei pubblici servizi
che si “gestiscono”.
E’ di esclusiva pertinenza
del Sindaco o dell’Assessore delegato la scelta di eventuali obiettivi
particolari, obiettivi che nell’esercizio delle funzioni di polizia locale
prendono il nome di “direttive” ex art. 2 della L. n. 65/86, tipici atti di
indirizzo con cui si individuano compiti e obiettivi da
realizzare.
Il combinato disposto degli
artt. 2 e 9 della L. n.65/86, che configura il rapporto diretto tra comandante e
sindaco (o assessore delegato), con conseguente esclusione di eventuali forme di
sott’ordinazione gerarchica del primo ad altre figure dirigenziali della
burocrazia locale, ha come diretta conseguenza che la valutazione del
raggiungimento degli obiettivi, come sopra fissati, deve seguire un iter
“diverso” dall’ordinario che e’ quello disposto dall’ art.
Vigenti gli artt. 2 e 9
della L.n. 65/86 il Sindaco, cosi come valuta il segretario e/o direttore, ai
fini dell’ attribuzione della retribuzione di risultato, così è tenuto a
valutare le funzioni svolte dal comandante della polizia
municipale.
Così come il segretario comunale dipende funzionalmente dal Sindaco, così le
norme legislative in materia di polizia municipale hanno disposto che “ Il
comandante del corpo di polizia municipale è alle dirette dipendenze funzionali
ed amministrative del Sindaco o dell’assessore all’uopo delegato…” (
Art.6 comma 2° L.R. 1 agosto 1990, n.17) .
Si sottolinea ancora una
volta che il D.Lgs n. 165/2001, mentre abroga il D.Lgs n. 29/93 e molte delle
sue modifiche ed integrazioni, fa salve le disposizioni di cui al titolo IV capo
II del D.lgs 18 agosto 2000 n. 267, riguardanti i segretari comunali e provinciali, e
le disposizioni di cui alla legge 7 marzo
1986, n.. 65 sull’ordinamento della Polizia
municipale.
Va ripetuto che il
comandante della P.M. è l’unica figura professionale, l’unico dirigente,
nell’ambito del Comune che gode di una disciplina ad hoc, per espressa
previsione normativa, una disciplina giuridica “speciale” diversa da quella degli altri
dirigenti per la peculiarità ed atipicità
dell’attività svolta che rappresenta l’esercizio di una pubblica
funzione e non di un pubblico servizio, come ripetutamente stabilito
dalla giurisprudenza (TAR Lazio Sez. II bis, Sent. 3.7 – 30.9.1997 n.
1512).
Non si possono utilizzare
gli stessi parametri fissati per la determinazione della retribuzione (di posizione e di
risultato) di cui all’art. 10 del C.C.N.L. del 31.3.1999 , sia per i
responsabili di area che hanno la “gestione” dei normali servizi comunali, che per
il responsabile dell’area di vigilanza la cui attività non ha natura “gestionale” e che, tra l’altro, oltre
alle istituzionali funzioni di Polizia amministrativa locale , ne esercita anche altre “
aggiuntive” ed “autonome”: funzioni di Polizia giudiziaria, funzioni di Polizia stradale e di
pubblica sicurezza (Circ. Ministero dell’Interno 2 Marzo 1987, n..3;
Consiglio di Stato, Sez. V, 19 Marzo 1982, n.243, Consiglio di Stato 1982,I,306)
per l’esercizio delle quali è previsto, sia per il comandante che per tutto il
personale di polizia municipale, un’ulteriore trattamento economico accessorio
da parte della Regione (art.
La mancanza di esplicite
norme di coordinamento tra quelle sulla polizia municipale, ancora vigenti e
cogenti, e quelle sugli Enti Locali dettate per le ordinarie funzioni comunali,
non autorizza nessuno ad ignorare le norme sulla p.m. ed a procedere,
all’appiattimento di competenze e professionalità.
Da quanto sin qui esposto,
ed in applicazione della normativa contrattuale e giuridica vigente sulla
polizia locale, discende :
-
L’Autonoma collocazione
della Polizia Municipale nella struttura organizzativa del Comune (art.
-
-
La valutazione da parte del
Sindaco o Assessore delegato, delle funzioni (grado di raggiungimento degli
obiettivi ecc.) svolte dal comandante p.m. (att. 2 e
-
La determinazione di
parametri, per l’attribuzione della
retribuzione di cui all’art. 10 del C.C.N.L. del 31.03.1999, che tengano
conto non solo di elementi gestionali
ma anche di elementi connessi all’espletamento delle funzioni di polizia svolte dal responsabile
della p.m., anche ai fini dell’applicazione del 4^ comma dello stesso art
10.
-
L’incompetenza del
segretario e/o direttore ad impartire direttive al comandante della polizia
municipale.
Speriamo che il legislatore
ci consenta in un imminente futuro di svolgere i nostri compiti con più serenità
approvando delle esplicite norme di coordinamento.
Sommatino
19.03.2004
Dott. Luigi GALIFI - Comandante P.M.- Comune di Sommatino
(CL)