PRESIDENZA DEL
CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA - CIRCOLARE 2 maggio 2006, n. 3
(in G.U. n. 141 del 20 giugno 2006) - Linee di indirizzo per una
corretta organizzazione del lavoro e gestione delle risorse umane, chiarimenti
sulla responsabilità della dirigenza e degli organi di controllo interno in
materia di personale.
Alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri Segretariato generale
Alle Amministrazioni
dello Stato anche ad ordinamento autonomo
Al Consiglio di Stato
- Ufficio del Segretario generale
Alla Corte dei Conti -
Ufficio del Segretario generale
All'Avvocatura
generale dello Stato - Ufficio del Segretario generale
Alle
Agenzie
All'ARAN
Alla Scuola superiore
della pubblica amministrazione
Agli Enti pubblici non
economici (tramite i Ministeri vigilanti)
Agli Enti pubblici (ex
art. 70 del decreto legislativo n. 165/01)
Agli Enti di ricerca
(tramite il Ministero dell'istruzione dell'università e della
ricerca
Alle Istituzioni
universitarie (tramite il Ministero dell'istruzione dell'università e della
ricerca
Ai Nuclei di
valutazione
Agli Organi di
controllo interno
Alle Sezioni regionali
della Corte dei conti
e.p.c. Alla Conferenza
dei presidenti delle regioni
All'ANCI
All'UPI
Alla CRUI
1. Premessa.
Gli interventi
legislativi degli anni più recenti sono scaturiti dalla necessità di risolvere
alcune anomalie verificatesi nella gestione delle risorse umane e strumentali
che hanno generato inefficienze e costi crescenti nelle pubbliche
amministrazioni.
Le politiche di riduzione
del costo del lavoro pubblico, perseguite dalle diverse leggi finanziarie
attraverso la riduzione del personale in servizio e delle dotazioni organiche,
nonché il blocco delle procedure di reclutamento, pur con limitate deroghe,
debbono essere lette in stretta correlazione con i principi generali che
regolano l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni. Infatti con
l'imposizione di vincoli di spesa il legislatore ha, di fatto, inteso sanare
situazioni spesso derivanti dall'utilizzo improprio delle diverse tipologie
contrattuali chiedendo, quindi alle amministrazioni comportamenti più corretti
ed efficienti nella gestione delle risorse umane.
Da ultimo l'entrata in
vigore del decreto-legge 10 gennaio 2004, n. 4 e della relativa legge di
conversione, 9 marzo 2006, n. 80, che si aggiunge alle diverse disposizioni in
tema di organizzazione e funzionamento della pubblica amministrazione, comporta
la necessità di fornire puntuali indicazioni sul corretto utilizzo di tutti gli
strumenti gestionali che l'ordinamento ha individuato e sulla responsabilità che
grava sul personale dirigenziale.
Al riguardo appare utile
ricordare che, per rendere effettiva l'attuazione dei principi di cui all'art.
97 della Costituzione, l'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n.
2. Funzioni e
responsabilità del personale dirigenziale e degli organi di controllo interno in
materia di personale.
L'ordinamento attribuisce
ai dirigenti un insieme di poteri complessi ed incisivi, con una precisa
responsabilità nella gestione degli apparati e delle risorse umane, che tiene
conto anche della tutela del lavoratore inteso nella sua accezione più ampia,
compresi cioè il suo ottimale inserimento nell'amministrazione e la sua crescita
formativa.
Nella materia di cui si
tratta, pertanto, assume particolare rilevanza l'attuale disciplina del rapporto
di lavoro dirigenziale, imperniata su meccanismi di riconoscimento della
professionalità del dirigente e della correlata responsabilità, nonché di
attribuzione delle capacità del privato datore di lavoro relativamente alla
micro-organizzazione degli uffici ed alla gestione dei
rapporti di lavoro.
Anche la posizione
italiana per una nuova cultura della pubblica amministrazione presentata in
ambito europeo, quale ad esempio il progetto sulla human governance,
richiama innanzitutto i ruoli dei singoli al fine di garantire il pieno e il
migliore utilizzo delle risorse con particolare attenzione a quelle maggiormente
presenti nel settore pubblico quali quelle umane.
Si richiama, quindi,
l'attenzione dei dirigenti sulle responsabilità derivanti dalle funzioni
attribuite, qualificabili non solo come civili e contabili, ma anche di
carattere datoriale.
Il personale
dirigenziale, alla luce di quanto disposto anche negli articoli 16, 17 e 21 del
decreto citato, deve improntare la propria attività alla migliore utilizzazione
degli strumenti forniti dalla legislazione vigente, nel rispetto delle priorità
e dei principi di sana gestione forniti dalla medesima onde consentire alle
amministrazioni di adottare scelte operative più rispondenti alle finalità
proprie, corrette dal punto di vista gestionale e non solo finanziario, nonchè attente alla valorizzazione del capitale
umano.
La presente direttiva si
propone di dare indicazioni, oltre che per i responsabili delle risorse umane,
anche per gli organi di revisione interna, nonché per i nuclei di valutazione,
al fine di individuare i presupposti basilari per la valutazione delle
prestazioni dei dirigenti, con riferimento alle risorse umane, e l'insieme delle
responsabilità sulla sana gestione e sul corretto utilizzo dal punto di vista
della legittimità degli istituti giuridici e contrattuali in tema di
organizzazione e rapporto di lavoro.
Il contenzioso registrato
negli ultimi anni ed i numerosi interventi del legislatore costituiscono
indicatori di problematiche e criticità che chiamano in causa le responsabilità
dirigenziali e degli organi di controllo.
Al riguardo si segnala
che la giurisprudenza della Corte dei conti ha ritenuto che in ipotesi di
attività professionale, nel cui solco può essere inserita l'attività svolta dai
componenti di un nucleo di valutazione, perchè si abbia colpa grave è
sufficiente che sia tenuto un comportamento contrario a regole deontologiche
elementari, quale quello di non considerare in modo corretto nella valutazione i
presupposti basilari della prestazione (Corte dei conti, sez. giurisdizionale
per
La materia del personale
non rileva, quindi, per le pubbliche amministrazioni solo dal punto di vista
finanziario ma anche dal punto di vista della legittimità, della sana gestione e
in generale della responsabilità datoriale così come
previsto dal decreto legislativo n. 165 del 2001, dal codice civile e dalle
disposizioni in materia di rapporti di lavoro.
3. La programmazione e
pianificazione degli interventi e la determinazione delle dotazioni organiche.
Al fine di prevenire
disfunzioni ed un cattivo utilizzo delle risorse umane in servizio, nonché una
errata utilizzazione delle diverse tipologie contrattuali di lavoro, è
necessario adottare, in un'ottica non solo formale ma di attenta gestione, i
documenti di programmazione sul personale quali la programmazione triennale dei
fabbisogni - prevista dall'art. 39 della legge n. 449 del 1997 e dall'art. 91
del decreto legislativo n. 267 del 2000, per gli enti locali - e le dotazioni
organiche.
Spesso sprechi e
illegittimità nascono da un'adozione superficiale di questi documenti che
costituiscono invece gli atti di impostazione per una sana gestione del
personale.
L'attività di
programmazione deve essere interpretata in correlazione con le capacità del
privato datore di lavoro attribuite ai dirigenti in base alle quali sono i
medesimi ad esprimere le esigenze organizzative ed il fabbisogno di personale
delle strutture cui sono preposti, così definendo la microorganizzazione del sistema
amministrativo.
È infatti in questa sede
che il personale dirigenziale rappresenta nella fase ascendente i fabbisogni
delle strutture di riferimento dal punto di vista quantitativo e qualitativo,
individuandone la permanenza o temporaneità, al fine di ricorrere ai diversi
istituti di provvista di personale nel rispetto delle disposizioni vigenti in
materia di reclutamento e di rapporti di lavoro sia di fonte pubblicistica che
contrattuale.
Inoltre, la
programmazione del fabbisogno di personale deve realizzarsi nell'ambito di
un'attività orientata a logiche di risultato, in base alla quale le
amministrazioni debbono perseguire le finalità loro attribuite e gli obiettivi
assegnati dagli organi di governo tenendo conto dei principi costituzionali e
dei principi generali dell'ordinamento, realizzando la migliore utilizzazione
delle risorse umane e garantendo, al contempo, il contenimento del costo del
lavoro entro i vincoli di finanza pubblica. In tale contesto, pertanto, la
individuazione degli effettivi fabbisogni assume un ruolo centrale e strategico
ai fini di una gestione efficiente degli apparati, nonchè per assicurare il miglior utilizzo e valorizzazione
del personale, anche attraverso la programmazione delle attività di
formazione.
Si deve sottolineare,
infatti, che i documenti programmatici rilevano per l'assegnazione delle risorse
umane ai dirigenti, per il rispetto del principio del previo esperimento delle
procedure di mobilità, per la determinazione dei rapporti di lavoro flessibile a
cui ricorrere, nonchè per l'individuazione delle
risorse interne e delle professionalità presenti al fine di motivare il ricorso
a soggetti esterni, ovvero alle collaborazioni coordinate e continuative ed alle
consulenze occasionali.
Sulla procedura da
adottare per l'individuazione dell'effettivo fabbisogno è intervenuto questo
Dipartimento, con lettera circolare dell'Ufficio per il personale delle
pubbliche amministrazioni n. 2125-15 dell'11 aprile 2003, alla quale si rinvia
per ogni necessario approfondimento sul tema.
In questa sede, tuttavia,
appare utile sottolineare che la complessa attività di analisi organizzativa
descritta nella citata circolare impone una preventiva ed attenta valutazione
delle attività rientranti nel cosiddetto «core business» e di individuazione
delle attività suscettibili di esternalizzazione,
tenuto conto di quanto previsto dal comma 93 dell'art. 1 della legge n. 311 del
2004, che invita esplicitamente a ridurre gli oneri del personale attualmente
applicato in compiti logistico-strumentali e di
supporto, e dai commi 187 e seguenti, nonchè dai commi
198 e 200 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, per le regioni, gli enti
locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale.
Relativamente all'esternalizzazione si segnala che il quadro normativo di
riferimento è recentemente mutato per via del recepimento delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE. Infatti
il Consiglio dei Ministri del 23 marzo
Appare, comunque,
necessario rammentare che la scelta di esternalizzare
attività strumentali rispetto a quelle istituzionali può costituire una
razionalizzazione delle risorse, che deve evitare qualsiasi forma di
duplicazione - anche rispetto ad enti, istituzioni ed organismi esistenti nelle
amministrazioni - e tener conto di aspetti tecnici, economici, giuridici e
gestionali. Essa richiede cioè da parte dell'amministrazione un'attenta analisi
costi benefici, alla luce delle decisioni di politica aziendale adottate nei
documenti programmatici pluriennali e annuali, anche con riferimento alle
politiche sul reclutamento ed alla riqualificazione del personale, attraverso
cui accertare la convenienza di far gestire ad altri ciò che in precedenza si
gestiva in proprio.
È evidente che in sede di
programmazione triennale dei fabbisogni si deve tenere conto di aver esternalizzato alcune attività in quanto ciò comporta,
inevitabilmente, una riorganizzazione della struttura
interna.
Si ritiene inoltre
opportuno ricordare che nell'ambito delle attività rientranti nel core business
l'amministrazione può valutare la possibilità di ricorrere ai contratti di
sponsorizzazione ed agli accordi di collaborazione con soggetti pubblici e
privati, disciplinati dall'art. 43, comma 1, della legge 27 dicembre 1997, n.
449. Quest'ultimi hanno per oggetto attività rientranti nei compiti
istituzionali propri dell'amministrazione e consentono, attraverso gli apporti
di altri soggetti, di reperire beni o servizi. In tal modo, oltre a perseguire
le finalità indicate dalla legge medesima di favorire l'innovazione
organizzativa delle amministrazioni ed il miglioramento dei servizi prestati, è
possibile realizzare economie di spesa.
Una volta individuate
puntualmente le attività istituzionali, da svolgere in proprio, è possibile
concentrarsi su di esse individuando la natura dei fabbisogni di personale e gli
strumenti più idonei da adottare. Le funzioni rientranti nel core business
necessitano di personale stabilmente inserito nella struttura e caratterizzato
da competenze correlate e definite. Vi possono essere poi attività rispondenti
ad esigenze temporanee seppure istituzionali, le quali possono essere svolte da
personale acquisito con tipologie lavorative diverse dal contratto di lavoro
subordinato a tempo indeterminato.
Le rideterminazioni in riduzione delle dotazioni organiche
adottate negli ultimi anni derivano sostanzialmente dalle modifiche intervenute
nel settore pubblico che comportano un mutamento sostanziale dei fabbisogni
degli enti.
L'analisi, infatti, deve
tener presente che gli investimenti in innovazione tecnologica, il trasferimento
di competenze e l'esternalizzazione di attività non
possono non avere effetti sulle programmazioni dei fabbisogni in termini di
riduzione delle dotazioni organiche e di aggiornamento dei profili
professionali.
Pertanto, anche ai fini
della responsabilità contabile e dirigenziale, la relazione tecnica allegata ai
documenti di programmazione dovrà rappresentare puntualmente la ricaduta degli
investimenti e della spesa sull'organizzazione e sul personale. Ne deriva la
necessità di dimostrare, attraverso i dati del controllo di gestione, gli
effetti degli investimenti effettuati, nonchè i
risultati in termini di produttività derivanti dalle spese per la formazione,
l'innovazione e l'acquisto all'esterno di servizi.
In base agli elementi
emersi in sede di programmazione le amministrazioni possono determinare le
dotazioni organiche quale presupposto necessario ed indispensabile per
pianificare un'efficace politica del personale. Infatti il ricorso ai più
importanti strumenti gestionali relativi al personale, quali ad esempio le
procedure di reclutamento, di mobilità e di progressione verticale ed
orizzontale, impongono la presenza di una vacanza nella dotazione organica
dell'amministrazione.
In considerazione del
ruolo strategico assunto dalla determinazione delle dotazioni organiche l'art. 6
del decreto legislativo n. 165 del 2001 ne ha dettato una disciplina puntuale e
stringente. Inoltre, in questi ultimi anni il legislatore è intervenuto ad
imporre un taglio delle stesse quale contromisura ai comportamenti non
efficienti e al fine di adeguarli alle reali esigenze ed agli attuali compiti
delle amministrazioni.
In tale quadro, la
richiamata circolare di questo Dipartimento, al fine di rendere evidente e
dimostrabile il collegamento tra le competenze ed i compiti istituzionali
dell'amministrazione, le relative strutture organizzative gestionali e la
conseguente dotazione organica suddivisa tra dirigenti (due fasce) e aree
funzionali, ha specificato che le relazioni che accompagnano i provvedimenti per
la rideterminazione delle dotazioni organiche
devono:
- dimostrare il rispetto
dei vincoli economico-finanziari:
-contenere un'analisi
delle missioni/obiettivo e dei procedimenti concernenti l'attività
amministrativa a cui far riferimento per la verifica dei fabbisogni di risorse
umane ai fini dell'adeguamento delle dotazioni organiche;
-illustrare l'insieme
delle competenze richieste, distinte per profili professionali, ed un
organigramma contenente le necessarie posizioni con la loro descrizione.
Al riguardo si sottolinea
che l'art. 11 del decreto-legge n. 4 del 2006 è intervenuto a modificare l'art.
6 del decreto legislativo citato, inserendo un periodo al comma 1. La novella
prevede che le pubbliche amministrazioni, nell'individuare le dotazioni
organiche, non possono determinare situazioni di soprannumerarietà di personale, anche temporanea, sia per
quanto concerne le aree funzionali che le posizioni dirigenziali. La
disposizione deve essere letta nell'ottica del miglioramento organizzativo.
L'intento del legislatore risulta, infatti, quello di imporre una chiarezza
effettiva sulle reali dotazioni organiche, impedendo, da un lato, situazioni di
incertezza per i dipendenti coinvolti, e, dall'altro, costringendo le
amministrazioni a definire precisamente la consistenza delle risorse umane
necessarie con le quali fare fronte ai compiti di
istituto.
È necessario sottolineare
che i responsabili del personale devono tenere conto della previsione richiamata
anche nel momento in cui dovranno valutare la possibilità di avviare le
procedure di progressione verticale. Infatti, anche secondo quanto recentemente
affermato dal Consiglio di Stato, Commissione speciale pubblico impiego nel
parere del 9 novembre 2005, «il lemma assunzione - come da ultimo confermato
anche nella recente sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione, n. 14259 del
7 luglio 2005 - deve essere correlato alla qualifica che il candidato va
conseguire e non all'ingresso iniziale nella pianta organica del personale, dal
momento che, oltretutto, l'accesso nell'area superiore del personale interno o
esterno implica, esso stesso, un ampliamento della pianta
organica».
Altra importante novità
introdotta dal decreto-legge è costituita dalla disposizione che impone alle
amministrazioni, ai fini della mobilità collettiva, di effettuare annualmente
rilevazioni delle eccedenze di personale su base territoriale per categoria o
area, qualifica o profilo professionale. Tale rilevazione appare strumentale
all'obiettivo di perseguire il migliore utilizzo delle risorse umane assegnate e
garantire una ottimale distribuzione attraverso la coordinata attuazione dei
processi di mobilità e di reclutamento del personale. In tal modo alla
determinazione della dotazione organica complessiva si aggiunge una precisa
individuazione della stessa distinta a livello territoriale. Ne consegue che le
amministrazioni, ai fini di una maggiore trasparenza e leggibilità del dato
complessivo, dovranno definire anche la microorganizzazione delle risorse
umane.
Infine si ritiene utile
rammentare che il comma 93 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004, recepito per
le regioni e gli enti locali con i decreti del Presidente del Consiglio dei
Ministri 15 febbraio
4. La natura delle
esigenze e gli strumenti per la provvista di personale.
La pianificazione delle
attività di provvista di personale deve essere il risultato di un'analisi volta
ad individuare il carattere permanente o temporaneo delle
esigenze.
Il legislatore ha,
infatti, disegnato in maniera puntuale il percorso organizzativo e gli strumenti
per una migliore gestione degli apparati, ancorando gli strumenti gestionali
alle diverse esigenze dell'amministrazione, nel rispetto delle cause tipiche dei
singoli contratti, della contrattazione collettiva e delle leggi sul mercato del
lavoro.
Le amministrazioni,
inoltre, possono ricorrere a forme contrattuali atipiche, i cui presupposti
devono essere attentamente valutati, che possono essere utilizzate per
fronteggiare esigenze diverse. Tali contratti saranno trattati separatamente in
considerazione del fatto che non costituiscono rapporti di lavoro
subordinato.
4.1 Le esigenze
permanenti.
Le esigenze permanenti
possono essere soddisfatte con vari strumenti quali la mobilità ed il
reclutamento di personale con contratto a tempo indeterminato o di formazione
lavoro.
4.1.1 La
mobilità.
La mobilità è uno dei più
importanti strumenti per la corretta gestione delle risorse umane. Essa consente
di perseguire una migliore distribuzione organizzativa del personale nell'ambito
della pubblica amministrazione globalmente intesa, di gestire le eccedenze di
personale e di consentire lo scambio delle differenti
professionalità.
L'ordinamento propone due
tipologie di mobilità. La prima prevede la possibilità per le amministrazioni di
ricoprire i posti vacanti in organico mediante cessione del contratto di lavoro
di dipendenti in servizio presso altra amministrazione, che facciano domanda di
trasferimento (art. 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001). La seconda è
diretta a tutelare la conservazione del posto di lavoro di quei dipendenti che
si trovino in posizione eccedentaria presso
l'amministrazione di appartenenza a causa, ad esempio, di processi di
riorganizzazione (articoli 33, 34 e 34-bis del decreto
citato).
È necessario sottolineare
che l'istituto della mobilità è dal legislatore preferito rispetto alle
ordinarie misure di reclutamento. Infatti, per quanto attiene la mobilità
volontaria, l'art. 30, comma 2, come integrato dalla legge 28 novembre 2005, n.
246, dispone la nullità degli accordi, atti o clausole dei contratti collettivi
volti ad eludere l'applicazione del principio del previo esperimento di mobilità
rispetto al reclutamento di nuovo personale. Per la mobilità d'ufficio, invece,
il comma 5 dell'art. 34-bis sancisce che le assunzioni effettuate in
violazione del previo esperimento delle procedure di mobilità sono nulle di
diritto.
Tale principio è stato
ulteriormente ribadito dall'art. 9 del decreto-legge n. 4 del 2006, come
convertito, che ha previsto l'istituzione di una banca dati informatica, ad
adesione volontaria, finalizzata all'incontro fra domanda e offerta di mobilità,
da tenersi presso il Dipartimento della funzione pubblica con l'intento di
agevolare la mobilità volontaria dei pubblici dipendenti.
La previsione richiamata
consente, peraltro, di dare piena attuazione alle disposizioni contenute nel
comma 2-bis dell'art. 30, aggiunto dal decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 come
convertito, la quale è finalizzata a garantire in via prioritaria, rispetto alle
procedure concorsuali, l'immissione in ruolo dei dipendenti, provenienti da
altre amministrazioni, in posizione di comando.
Relativamente alla
mobilità d'ufficio la già menzionata modifica dell'art. 6 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, prevede che ai fini della mobilità collettiva le
amministrazioni effettuino annualmente rilevazioni delle eccedenze di personale
su base territoriale per categoria o area, qualifica o profilo professionale.
Con tale disposizione appare chiara l'intenzione del legislatore di dare più
celere attuazione a tutte le disposizioni in tema di mobilità, in quanto
l'amministrazione ricevente effettua un monitoraggio periodico delle vacanze per
ogni singola sede e profilo o qualifica, agevolando così anche le attività
svolte dalle strutture preposte a gestire le liste del personale in
disponibilità.
In ultimo appare utile
svolgere alcune considerazioni in ordine all'efficacia del principio del previo
esperimento delle procedure di mobilità rispetto al reclutamento di personale
tramite l'avvio di processi di progressione verticale.
Come noto la pubblica
amministrazione può ricoprire parte dei propri fabbisogni con il ricorso a
procedure di riqualificazione del personale interno, nel rispetto dell'adeguato
accesso dall'esterno, previo superamento di apposita procedura
selettiva.
Il problema si pone
relativamente alla qualificazione della progressione verticale in termini di
nuova assunzione.
Al riguardo è necessario
sottolineare che per quanto concerne i passaggi di area il Consiglio di Stato,
Commissione speciale pubblico impiego, nel parere del 9 novembre
Tale costante
giurisprudenza non ignora comunque che la decisione, correttamente assunta, di
avviare procedure di progressione professionale nasce da un'attenta analisi
organizzativa che l'amministrazione deve compiere in sede di programmazione
triennale dei fabbisogni verificando anche l'esistenza, al proprio interno, di
professionalità utili. È in tale sede, infatti, che si devono valutare i
percorsi per una razionale riallocazione del personale
ed ottimizzazione dei compiti direttamente connessi con le attività
istituzionali e dei servizi da rendere all'utenza, con eventuale riduzione del
personale impiegato in compiti logistico strumentali e di supporto (si veda
l'art. 1, comma 93, della legge n. 311 del 2004).
Nei processi di
riconversione del personale trova ampio spazio la possibilità di valorizzare le
professionalità interne che meglio rispondono al fabbisogno dell'ente, così
costituendo una valida alternativa, anche in termini di acquisizione di
competenze specifiche e di costi, al reclutamento
dall'esterno.
In quest'ottica si
ritiene che non trovi applicazione alle procedure di progressione verticale
l'art. 34-bis ed il principio del previo esperimento della mobilità, in quanto
le medesime costituiscono una diretta e più favorevole conseguenza di una
precisa scelta organizzativa assunta in sede di programmazione triennale dei
fabbisogni.
Al riguardo si sottolinea
che l'analisi sulla presenza all'interno di professionalità da valorizzare è
riservata alla dirigenza e ai competenti uffici del personale, anche attraverso
l'utilizzo di sistemi di rilevazione delle competenze e delle
professionalità.
4.1.2 Il
reclutamento.
Per le esigenze di
carattere permanente le amministrazioni possono procedere al reclutamento di
personale a tempo indeterminato, i cui principi sono stabiliti dall'art. 35 del
decreto legislativo n. 165 del
Per le medesime esigenze
è possibile reclutare personale attraverso i contratti di formazione lavoro,
tenuto conto che il personale così acquisito è destinato ad essere inserito
stabilmente nell'amministrazione. Anche per tale tipologia contrattuale è
necessario oggi, come previsto dall'integrazione dell'art. 35 effettuata
dall'art. 4 del decreto-legge n. 4 del 2006, richiedere l'autorizzazione ad
avviare la procedura di reclutamento e la medesima deve essere considerata sia
in sede di programmazione triennale dei fabbisogni, sia in sede di
programmazione annuale. Infatti, occorre osservare come tali contratti prevedano
due momenti, uno temporaneo di formazione e l'altro permanente di inserimento
stabile nella struttura.
Le amministrazioni
interessate, ai fini della relativa autorizzazione dovranno, pertanto, fare
apposita richiesta contestualmente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica - U.P.P.A. -
Servizio per la programmazione delle assunzioni e reclutamento ed al Ministero
dell'economia e delle finanze, Dipartimento della ragioneria generale dello
Stato - I.G.O.P.
In ultimo si rammenta la
normativa relativa alle assunzioni obbligatorie dei soggetti di cui alla legge
12 marzo 1999, n. 68 e si richiamano i datori di lavoro pubblici al rispetto
della stessa, considerate le importanti conseguenze per la mancata attuazione
delle norme. Al riguardo, si sottolinea che l'art. 7 del decreto-legge
richiamato, al fine di monitorarne il rispetto, ha previsto che le medesime
comunichino semestralmente, e comunque entro il 31 dicembre di ogni anno, alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica,
l'elenco del personale disabile collocato nel proprio organico e le assunzioni
relative effettuate nell'anno e previste nell'ambito della programmazione
triennale dei fabbisogni. In particolare, i dati da trasmettere sono relativi
alla percentuale di personale assunta appartenente a tali categorie, alle
modalità di reclutamento (convenzione, chiamata numerica, etc) ed ai profili attribuiti.
La previsione deve essere
considerata comprensiva di tutte le categorie protette, e non solo dei disabili,
in forza del rinvio esplicito alla legge che le disciplina. Inoltre, si
sottolinea che le amministrazioni sottoposte a tale obbligo informativo sono
quelle elencate al comma 4 dell'art. 35 del decreto legislativo n. 165 del
2001.
Si evidenzia da ultimo,
che le assunzioni di personale che rispondono ad esigenze di carattere
permanente dell'amministrazione vengono effettuate, a differenza di quelle che
rispondono a bisogni di natura transitoria (assunzioni a tempo determinato), su
corrispondenti posti vacanti in dotazione organica, esprimendo la dotazione
organica, come già in precedenza evidenziato, le esigenze costanti
dell'ente.
4.2 Le esigenze
temporanee.
Sono da intendersi quali
esigenze temporanee quelle destinate ad esaurirsi nel breve e medio periodo.
Queste ultime richiedono l'utilizzo delle forme contrattuali flessibili, del
comando e di altre tipologie di contratti atipici.
4.2.1 Le forme
contrattuali flessibili di assunzione.
Per quanto concerne le
esigenze temporanee è necessario riferirsi all'art. 36 del decreto legislativo
n. 165 del 2001 come modificato dal decreto-legge n. 4 del 2006, che ha inserito
il comma 1-bis.
In generale occorre
osservare che l'innovazione normativa relativa alle forme contrattuali
flessibili riguarda due distinti profili. Il primo attiene alla tipologia delle
esigenze che ne legittimano il ricorso. Il secondo attiene invece ad un profilo
organizzativo che discende dalla necessità di attivare prioritariamente alcuni
strumenti rispetto ad altri.
In particolare viene
specificato che le pubbliche amministrazioni possono attivare le forme
contrattuali flessibili, richiamate al comma 1, solo per esigenze temporane ed eccezionali e previo esperimento di procedure
inerenti assegnazione di personale anche temporanea, nonché previa valutazione
circa l'opportunità di attivare contratti di somministrazione a tempo
determinato, ovvero di esternalizzazione ed appalto
dei servizi. Al riguardo occorre sottolineare che la disposizione in commento
dimostra il favor accordato dal legislatore a tali ultime tipologie
contrattuali, laddove con il ricorso ad esse l'amministrazione possa soddisfare
le proprie esigenze in maniera più efficiente rispetto al ricorso agli altri
contratti di lavoro flessibile.
La ratio di tale
intervento deve essere ricondotta alla loro utilizzazione impropria, con
particolare riferimento ai contratti a tempo determinato, spesso non legata alla
temporaneità delle esigenze. Infatti negli ultimi anni si è reso necessario
intervenire, con diverse disposizioni, a prorogare i contratti a tempo
determinato ed i contratti di formazione lavoro già in essere, nonchè ad assicurare con carattere di continuità la
prosecuzione delle attività svolte dal personale così impiegato (si veda al
riguardo, da ultimo, l'art. 1, comma 247 della legge n. 266 del 2005). Ciò anche
in considerazione delle aspettative inopportunamente generatesi nei lavoratori
reclutati temporaneamente.
L'obiettivo di evitare il
ricorso eccessivo ai rapporti di lavoro a tempo determinato è motivato non solo
per evidenti ragioni finanziarie ma anche per l'impatto gestionale che un
utilizzo improprio dei rapporti flessibili crea. Al riguardo, è da sottolineare
che il datore di lavoro pubblico viene richiamato ad assicurare il rispetto dei
principi di correttezza e buona fede nell'esecuzione del contratto. In virtù di
quanto stabilito al comma 2 dell'art. 36 del decreto legislativo n. 165 del
2001, contrariamente a quanto avviene nel settore privato, in nessun modo è
possibile la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato benché
venga accertata la violazione di norme imperative riguardanti l'assunzione o
l'impiego di lavoratori. L'eventuale comportamento illegittimo delle
amministrazioni, pur non comportando la possibilità di pronunciamenti aventi
valore costitutivo di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, determinerà
comunque l'obbligo di risarcire il lavoratore e una responsabilità del dirigente
datore di lavoro.
Si rammenta con
l'occasione la necessità di procedere sempre e comunque a procedure selettive
quando si intende reclutare, seppur temporaneamente, il personale nel rispetto
del principio di imparzialità. Sarà opportuno, pertanto, che le amministrazioni
adottino appositi regolamenti sul reclutamento di personale con rapporti di
lavoro flessibile nel rispetto del quale predisporre i relativi bandi di
selezione.
Si ravvisa una ulteriore
novità introdotta dal decreto-legge che è intervenuto a sottoporre anche le
procedure di reclutamento di personale a tempo determinato per contingenti
superiori alle cinque unità, inclusi i contratti di formazione lavoro, alla
procedura autorizzatoria di cui all'art. 35, comma 4,
del decreto legislativo n. 165 del 2001, la quale deve tener conto del vincolo
di spesa previsto dal comma 187 della legge n. 266 del
2005.
Per una corretta
interpretazione di tale ultima disposizione del decreto è necessario svolgere
alcune considerazioni.
I contratti di lavoro a
tempo determinato hanno, per loro natura una diversa ragione d'essere rispetto
ai contratti di formazione lavoro. I primi rispondono esclusivamente
all'esigenza di far fronte a fabbisogni temporanei ed hanno una durata
determinata. I secondi, invece, essendo finalizzati a formare personale
destinato a far parte stabilmente della struttura, a seguito della conversione
del contratto in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato, consentono di
venire incontro ad una esigenza permanente. È da sottolineare, tuttavia, che al
momento dell'avvio della relativa procedura di reclutamento l'amministrazione
deve verificare la sussistenza di esigenze di carattere temporaneo ed
eccezionale previste dalla norma. Conseguentemente tali contratti potranno
essere presi in considerazione solo nel momento in cui vi sia la presunzione che
le esigenze temporanee si possano trasformare in futuro in permanenti. Per tale
ultima tipologia contrattuale pertanto è necessario sempre richiedere
l'autorizzazione di cui all'art. 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001,
anche se riferite ad una sola unità.
Per quanto concerne i
contratti a tempo determinato si ritiene utile avanzare alcune considerazioni in
merito alla compatibilità delle causali stabilite dall'art. 1 del decreto
legislativo n. 368 del 2001 (recepimento della
direttiva comunitaria 1999/70/CE) con le richiamate esigenze temporanee ed
eccezionali che l'art. 36 del decreto legislativo impone alle amministrazioni
pubbliche quale presupposto per l'attivazione di tali
contratti.
La disciplina
comunitaria, nel regolare nuovamente la materia, prescinde dal carattere
temporale dell'esigenza, facendo, invece, riferimento alle necessità
riconducibili alle caratteristiche proprie della singola organizzazione
produttiva. Infatti tale provvedimento consente l'apposizione di un termine alla
durata di un contratto di lavoro subordinato «a fronte di ragioni di carattere
tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo».
Come chiarito dalla
circolare n. 42 del 1° agosto 2002 del Ministero del lavoro e delle politiche
sociali le disposizioni sulle causali si caratterizzano per essere una «norma
aperta, individuativa per grandi linee dei casi in cui
la ricorrenza di esigenze oggettive dell'organizzazione di impresa determina
l'ammissibilità del ricorso a rapporti a tempo». Inoltre nella medesima
circolare si afferma che «alla stregua della nuova disciplina legale la
temporaneità della prestazione è, semplicemente, la dimensione in cui deve
essere misurata la ragionevolezza delle esigenze (...). Il contratto a termine
dovrà, pertanto, essere considerato lecito in tutte le circostanze, individuate
dal datore di lavoro sulla base di criteri di normalità tecnico-organizzativa,
ovvero per ipotesi sostitutive, nelle quali non si può esigere necessariamente
una assunzione a tempo indeterminato». Pertanto le causali individuate dal
decreto legislativo n. 368 del 2001 risultano perfettamente compatibili con le
citate esigenze temporanee ed eccezionali previste dal decreto-legge n. 4 del
2006 con riferimento alle pubbliche amministrazioni. Queste ultime, quindi,
potranno ricorrere al contratto a tempo determinato per ragioni di carattere
tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo di natura
temporanea.
Il legislatore, in sede
di conversione, ha inserito un ulteriore comma (1-bis.1), all'art. 36 del
decreto legislativo n. 165 del 2001, nel quale è stabilito che le disposizioni
contenute al comma 1-bis costituiscono norme di principio per l'utilizzo
di forme contrattuali flessibili negli enti locali.
In generale occorre
osservare che l'innovazione normativa relativa alle forme contrattuali
flessibili riguarda due distinti profili. Il primo attiene alle causali che ne
legittimano il ricorso configurandosi, dunque, come elemento dell'ordinamento
civile, riservato alla legislazione statale, di diretta applicazione per tutte
le amministrazioni, ivi comprese le Regioni. Diversamente occorre considerare
per quanto concerne la necessità di attivare prioritariamente alcuni strumenti
rispetto ad altri, riconducibile al profilo organizzativo disegnato dalla norma
in questione.
Pertanto, conformemente a
quanto già previsto dall'art. 27 del decreto legislativo n. 165 del 2001
relativamente ai principi di organizzazione contenuti nell'art. 4 e al Capo II
del medesimo decreto, gli enti locali, nell'esercizio della propria autonomia
statutaria e regolamentare, dovranno adeguare i propri ordinamenti ai principi
sanciti dal legislatore statale in merito al corretto utilizzo delle tipologie
di lavoro flessibile.
In conclusione, anche con
l'adozione del decreto-legge n. 4 del 2006, il legislatore conferma la propria
intenzione a prevedere l'utilizzo dei rapporti di lavoro flessibili nell'ottica
del risparmio della spesa, al fine di non incrementare il numero dei dipendenti
in servizio a tempo indeterminato in attuazione degli obiettivi di snellimento
delle strutture, e di operare nel rispetto della finalità di cui all'art. 1,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 165 del 2001 diretta a
realizzare innanzi tutto la migliore utilizzazione delle risorse umane già
presenti nelle pubbliche amministrazioni. 5. Le forme contrattuali atipiche.
5.1. I lavoratori
impiegati in attività socialmente utili.
I lavori socialmente
utili consistono in quelle attività che hanno per oggetto opere o fornitura di
servizi di utilità collettiva, tramite l'utilizzo di alcune tipologie di
lavoratori in condizioni svantaggiate e la cui gestione è demandata alle
Regioni, con la finalità di favorire il reinserimento di tali soggetti nel
circuito lavorativo.
Considerata l'importanza
dell'interesse richiamato, il legislatore è intervenuto a dettare diverse
disposizioni tendenti alla stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili (ad
esempio si vedano il decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 8; l'art. 50 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonchè l'art. 8-bis,
comma 1, del decreto-legge n. 203 del 2005, convertito dalla legge n. 248 del
2005).
Al riguardo l'Ufficio per
il personale delle pubbliche amministrazioni di questo Dipartimento ha avuto
modo di ribadire come non sià possibile stabilizzare i
lavoratori in questione presso le amministrazioni per le quali operano al di
fuori delle disposizioni di legge, già richiamate nel paragrafo relativo al
reclutamento, così sottolineando la necessità che siano avviate apposite
procedure, ad esempio mediante concorsi per esami e titoli. In merito si dovrà
tenere conto della rideterminazione delle dotazioni
organiche di cui al comma 93 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004 e secondo
le modalità e i limiti previsti dall'Accordo raggiunto in Conferenza Unificata
il 24 novembre 2005 attuativo del comma 98 dell'art. 1
della citata legge 311 del 2004. Eventuali eccedenze temporanee di personale
derivanti dall'esaurimento dei posti disponibili e previsti nella dotazione
organica, devono essere riassorbite con le future cessazioni, oltre a dover
essere rispettati gli adempimenti di cui all'art. 34-bis del decreto legislativo
n. 165 del 2001.
Il decreto-legge n. 4 del
2006 è intervenuto ad aggiungere un comma 1-ter all'art. 36 del decreto
legislativo n. 165 del 2001 nel quale viene stabilito che tutte le pubbliche
amministrazioni, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del
2001, dovranno trasmettere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica ed al Ministero dell'economia e delle
finanze - Ragioneria generale dello Stato le convenzioni concernenti l'utilizzo
di lavoratori socialmente utili.
La ratio di tale
intervento deve essere ricercata nella necessità di consentire il monitoraggio
della spesa delle amministrazioni derivante dalla stipula delle convenzioni,
quale spesa rientrante in quelle indicate al comma 198 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005, come richiamato dalla circolare del Ministero dell'economia e
delle finanze, Ragioneria generale dello Stato, n. 9 del 2006. Infatti tale
spesa grava sulle voci relative al personale (si veda il Sistema informativo
delle operazioni degli enti pubblici SIOPE) e, considerato il favore del
legislatore alla stabilizzazione, la stessa sembra destinata a crescere così
determinando l'esigenza di un suo attento monitoraggio da parte delle
amministrazioni a ciò deputate.
5.2. La
somministrazione.
Le pubbliche
amministrazioni possono utilizzare tale tipologia contrattuale sia per esigenze
temporanee di breve che medio periodo.
Il contratto di
somministrazione di lavoro è disciplinato dagli articoli 20 e seguenti del
decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276. La somministrazione a tempo
determinato, diversamente dallo staff leasing, si applica anche alle pubbliche
amministrazioni in forza della previsione contenuta nell'art. 86, comma 9, del
decreto stesso. Si tratta di un contratto di prestazione di servizi il cui
oggetto è costituito dalla fornitura di prestazioni professionali di lavoratori
dipendenti dell'agenzia, messi a disposizione dell'utilizzatore ed inseriti
nella struttura organizzativa di quest'ultimo per tutta la durata della
somministrazione. L'attività, che ha i contenuti tipici del lavoro subordinato,
è svolta nell'interesse dell'amministrazione utilizzatrice, nonchè sotto la sua direzione ed il suo
controllo.
Le disposizioni relative
alla somministrazione a tempo determinato sono oggi pienamente applicabili alle
pubbliche amministrazioni. Nella fase programmatoria,
già richiamata nel paragrafo 3, le amministrazioni dovranno valutare la
convenienza effettiva del ricorso ai contratti di somministrazione. A tali fini
dovranno, in primo luogo, verificare la rispondenza delle proprie esigenze con
le causali previste relative a ragioni di carattere tecnico, produttivo,
organizzativo o sostitutivo, anche se riferibili all'ordinaria attività
dell'utilizzatore, ed alla disciplina contrattuale. Successivamente dovranno
individuare esattamente la tipologia di personale necessaria, per
professionalità e qualifica di inserimento, in modo da poter individuare
puntualmente il costo dei singoli lavoratori
somministrati.
Pertanto occorrerà
effettuare un'attenta analisi costi-benefici considerando, a tal fine, i costi
ed i tempi della selezione che eventualmente l'Agenzia dovrà svolgere, nonchè là qualità del personale somministrato, il percorso
formativo specifico effettuato e l'aggiornamento previsto.
Nel valutare le offerte
si dovrà, inoltre, tenere conto del costo effettivo del personale quale
parametro di riferimento essenziale, oltre che della professionalità del
personale da fornirsi in somministrazione e della specifica formazione
effettuata o da effettuarsi.
In questa sede è
necessario sottolineare che il personale somministrato non è dipendente
dell'utilizzatore, anche se è inserito nella sua organizzazione, bensì
dell'agenzia di somministrazione. Pertanto al personale somministrato non è
possibile applicare direttamente le disposizioni normative e contrattuali
dirette ai lavoratori dipendenti delle pubbliche
amministrazioni.
Ne consegue che sarà
necessario inserire apposite clausole nel capitolato d'appalto e nel contratto
di somministrazione nelle quali siano individuati specifici obblighi di
riservatezza, di esclusività della prestazione e di non concorrenza. Occorre,
peraltro, ricordare che lo statuto sostanziale del lavoratore somministrato deve
essere sovrapponibile a quello degli altri dipendenti dell'utilizzatore, in
applicazione delle precise scelte del legislatore europeo in tema di parità di
trattamento. L'individuazione delle infrazioni disciplinari ed il concreto
esercizio del potere disciplinare, sebbene formalmente incardinato in capo
all'agenzia, non potranno che essere regolati in base alla disciplina
applicabile presso l'amministrazione utilizzatrice. 6. Considerazioni
conclusive.
A termine di quanto fino
ad ora rappresentato si ritiene necessario avanzare alcune considerazioni
conclusive in merito alla organizzazione e funzionamento delle pubbliche
amministrazioni e alla gestione delle risorse umane
La cultura che deve
guidare gli amministratori pubblici in materia di gestione del personale, volta
al perseguimento dell'efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, impone
necessariamente un'attenta analisi dell'organizzazione del lavoro e degli
strumenti gestionali proposti dall'ordinamento nonché una valutazione degli
stessi da svolgersi con un approccio innovativo volto a sfruttare le migliori
esperienze e sperimentare nuove tecnologie.
In un contesto di
scarsità di risorse, anche umane, si impone un maggiore sfruttamento delle nuove
tecnologie e della comunicazione (ICT) che le pubbliche amministrazioni possono
applicare ad un vasto campo di funzioni amministrative. «In particolare, il
potenziale networking offerto da internet e dalle sue
tecnologie ha il potenziale di trasformare le strutture e le procedure
amministrative» (OECD/PUMA, 2001).
Infatti, i nuovi
strumenti rappresentati dal e-government
(protocollo informatico, informatizzazione flussi documentali e dei processi,
comunicazione digitale), dal e-procurement, e
dall'e-learning consentono importanti economie
di scala e risparmi di spesa, nonchè tempistiche
nettamente inferiori, che comportano, necessariamente, una particolare
attenzione alla riallocazione delle risorse umane ed
alla loro valorizzazione.
Al riguardo acquista
particolare rilevanza l'attività di formazione ed aggiornamento del personale
che deve essere oggetto di una precisa programmazione e pianificazione da parte
dei dirigenti, in quanto strumento utile a rendere effettiva l'attuazione del
principio della migliore utilizzazione delle risorse umane e della acquisizione
delle necessarie professionalità all'interno della stessa
amministrazione.
In sintesi una efficiente
gestione delle risorse umane costituisce un aspetto essenziale delle
organizzazioni produttive, in particolar modo di quelle basate sul lavoro, quali
sono le pubbliche amministrazioni, sulla quale si imperniano tutti gli strumenti
gestionali a disposizione della dirigenza, e dalla quale, in sostanza, discende
la possibilità di perseguire le finalità istituzionali attribuite alle strutture
pubbliche.
Roma, 2 maggio 2006
Il Ministro per la
funzione pubblica
Baccini