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CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza 29 maggio 2002 n. 218 - Pres. RUPERTO, Red. CAPOTOSTI (giudizio promosso con ordinanza emessa il 24 aprile 2001 dal Tribunale di Siena nel procedimento civile vertente tra F. C. ed altro e la Camera di commercio, industria e artigianato di Siena, iscritta al n. 586 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2001).
1. Pubblico impiego - Dipendenti Camere di
commercio - Rivestenti la qualifica di capo servizio - Inquadramento automatico
a semplice domanda nella qualifica superiore - Ex art. 1,
comma 1°, legge 11 maggio 1999, n. 140 - Illegittimità costituzionale
della norma per contrasto con l’art. 97 Cost. - Va dichiarata.
2. Concorso - Generalità - Concorso pubblico
- Costituisce la regola anche per l’accesso alle qualifiche superiori -
Inquadramenti automatici nella qualifica superiore - In assenza di procedure
che assicurino l'accertamento dell'idoneità dei candidati in
relazione ai posti da ricoprire - Illegittimità.
1. Va dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 1,
della legge 11 maggio 1999, n. 140 (Norme in materia di attività
produttive), il quale prevede che "può essere inquadrato nella qualifica
immediatamente superiore con effetti giuridici ed economici decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente legge" il
personale delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura in
servizio alla data di entrata in vigore del decreto-legge 23 settembre 1994, n.
547, convertito nella legge 22 novembre 1994, n. 644 che, alla data del 12
luglio 1982, rivestiva la qualifica di capo servizio, conseguita secondo
l'ordinamento camerale vigente alla predetta data.
La norma de quo - prevedendo infatti
l'inquadramento, a semplice domanda, dei dipendenti che rivestivano la
qualifica di capo servizio, nella qualifica immediatamente superiore, cioè
dirigenziale, al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale ed
indipendentemente dall'esistenza di una vacanza nella relativa pianta organica
- è in contrasto con l'art. 97 della Costituzione, in quanto deroga
ingiustificatamente alla regola del pubblico concorso, senza neppure prevedere
alcuna verifica del possesso dei requisiti richiesti per l'attribuzione della
qualifica superiore.
2. Nell'accesso a funzioni più elevate, ossia nel passaggio ad una fascia
funzionale superiore - nel quadro di un sistema, come
quello oggi in vigore, che non prevede carriere o le prevede entro ristretti
limiti - deve essere ravvisata una forma di reclutamento soggetta alla regola
del pubblico concorso ex art. 97 Cost., che, in quanto meccanismo di selezione
tecnica e neutrale dei più capaci, resta il metodo migliore per la provvista di
organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di
imparzialità, costituendo ineludibile momento di
controllo, funzionale al miglior rendimento della pubblica amministrazione.
Sono pertanto da ritenere costituzionalmente illegittime le norme che
stabiliscono il passaggio a fasce funzionali superiori, in deroga alla regola
del pubblico concorso, o comunque non prevedono alcun
criterio selettivo, o verifiche attitudinali adatte a garantire l'accertamento
dell'idoneità dei candidati in relazione ai posti da ricoprire, realizzando
così una sorta di automatico e generalizzato scivolamento verso l'alto del
personale (1).
(1) Con la sentenza in rassegna la Corte ribadisce il principio, di recente riaffermato con sentenza 16 maggio 2002 n. 194* (pubblicata in questa rivista con commento di L. OLIVERI), secondo cui il concorso pubblico costituisce il metodo normale di provvista del personale anche per le qualifiche superiori; su tale principio, che la sentenza da ultimo citata ha applicato ai concorsi interni e che la sentenza in rassegna applica alle promozioni automatiche, v. anche in precedenza le sentenze della stessa Corte costituzionale nn. 1 del 1996, 320 del 1997 e 21 gennaio 1999, n. 1 (quest’ultima pubblicata nella presente rivista).
SENTENZA N. 218
ANNO 2002
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria
FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 12 della legge 11 maggio 1999, n. 140 (Norme in materia di attività
produttive), promosso con ordinanza emessa il 24 aprile 2001 dal Tribunale di
Siena nel procedimento civile vertente tra F. C. ed
altro e la Camera di commercio, industria e artigianato di Siena, iscritta al
n. 586 del registro ordinanze 2001 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2001.
Visti gli atti di costituzione di F. C. ed altro e della Camera di commercio, industria e
artigianato di Siena, nonché l’atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 12 febbraio 2002
il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avvocati Enrico de Martino e Andrea Pisaneschi per F. C. ed altro,
Fabio Pisillo per la Camera di commercio, industria e
artigianato di Siena e l’Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1. ¾
Il Tribunale di Siena, in
composizione monocratica e in funzione di giudice del
lavoro, solleva, con ordinanza del 24 aprile 2001, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 12 [recte: art. 12,
comma 1] della legge 11 maggio 1999, n. 140 (Norme in materia di attività produttive), in riferimento all’art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione.
2. ¾
Nel giudizio a quo
due dipendenti della Camera di commercio, industria e artigianato di Siena (infra, Camera di commercio) hanno chiesto di essere
inquadrati nella qualifica dirigenziale ex art. 12, comma 1, della legge
n. 140 del 1999, deducendo che la Camera di commercio non ha accolto la
relativa domanda, sia in quanto l’organico prevede un
solo posto di dirigente, sia in quanto contesta che questa norma attribuisca un
«diritto» a siffatto inquadramento.
L’ordinanza di rimessione
premette che la norma impugnata derogherebbe all’art.
28, comma 1, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29,
secondo il quale «l'accesso alla qualifica di dirigente di ruolo nelle
amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici
non economici avviene esclusivamente a seguito di concorso per esami»,
attribuendo ai ricorrenti una «legittima aspettativa tutelabile»
all’inquadramento nella qualifica dirigenziale. Ad avviso del Tribunale
rimettente, la Camera di commercio potrebbe respingere la relativa domanda
esclusivamente in presenza di «specifiche situazione
negative concernenti la persona e il curriculum degli istanti»,
inesistenti nel caso in questione, e neppure potrebbe rigettarla per
l’eventuale mancanza del posto dirigenziale nella pianta organica. In ogni
caso, l’unica funzione dirigenziale prevista dalla pianta organica della Camera
di commercio dovrebbe essere assegnata «sulla base di
una successiva scelta meritocratica discrezionale, con apposito contratto»,
costituendo l’ampliamento delle qualifiche dirigenziali «un atto dovuto in
conseguenza della legge n. 140/99».
Secondo il rimettente, la norma,
così interpretata, realizzerebbe «un indiscriminato passaggio alla qualifica
dirigenziale, senza selezione alcuna» e, quindi, si porrebbe in contrasto con
l’art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione. La giurisprudenza
costituzionale, sostiene il giudice a quo, ha infatti
affermato che i principi di efficienza, di imparzialità e di buon andamento
della pubblica amministrazione richiedono che la progressione nella carriera
avvenga all’esito di procedure selettive o di verifiche attitudinali (sentenze
n. 1 del 1999; n. 1 del 1996), imponendo la norma costituzionale «forme di
effettiva selezione nella attribuzione delle qualifiche, con esclusione di
qualsiasi generalizzato "scivolamento verso l’alto"».
3. ¾
Nel giudizio è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata.
Secondo la difesa erariale, sarebbe infatti possibile dare della norma impugnata
un’interpretazione conforme al principio costituzionale che si ritiene leso. A
suo avviso, il verbo «può» dimostrerebbe che il legislatore ha fatto salvo il
potere di autorganizzazione
delle Camere di commercio, le quali non sarebbero obbligate né ad attuare
generalizzate promozioni, né ad ampliare la pianta organica. La norma si
limiterebbe ad attribuire alle Camere di commercio la facoltà di non applicare
le procedure ordinarie per la nomina dei dirigenti e, così interpretata, non prevederebbe un avanzamento automatico alla qualifica
dirigenziale, ma sarebbe giustificata dall’esigenza di permettere che gli
incarichi dirigenziali siano attribuiti a dipendenti che, per l’esperienza e la
professionalità acquisita, appaiono in grado di assicurare funzionalità ed
efficienza del servizio al quale sono preposti.
4. ¾
Nel giudizio innanzi alla
Corte si sono costituiti i ricorrenti nel processo principale, chiedendo, anche
nella memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, che la questione
sia dichiarata infondata.
Secondo le parti
la disposizione impugnata si sarebbe limitata a riconoscere ai capi
servizio la qualifica che loro avrebbe dovuto essere attribuita sulla base di
una corretta equiparazione con i dipendenti dello Stato. Nella realizzazione del passaggio dal sistema delle carriere a
quello delle qualifiche funzionali i dipendenti delle Camere di commercio, in
una prima fase, sono stati provvisoriamente inquadrati con il decreto
interministeriale del 12 luglio 1982, secondo il nuovo criterio.
L’inquadramento definitivo, attuato dall’art. 3 del decreto-legge 23 settembre
1994, n. 547, convertito nella legge 22 novembre 1994, n. 644, sulla base delle
corrispondenze stabilite per gli impiegati civili dello Stato dalla Commissione
prevista dall’art. 10 della legge 11 luglio 1980, n. 312, a causa della mancata
previsione della qualifica di direttore di divisione, alla quale era equiparata
quella di capo servizio, avrebbe fatto sì che chi rivestiva quest’ultima
qualifica è stato inquadrato all’ottavo livello,
analogamente ai capi reparto, che svolgevano mansioni di livello inferiore.
La norma impugnata non prevederebbe, quindi, un avanzamento senza concorso, bensì
realizzerebbe quella corretta equiparazione che, in passato, non era stata attuata.
5. ¾
Nel giudizio innanzi alla
Corte si è, altresì, costituita la Camera di commercio di Siena, chiedendo che
la questione sia dichiarata infondata.
Nella memoria depositata in
prossimità dell’udienza pubblica, la parte sostiene che la norma impugnata
dovrebbe essere interpretata escludendo che essa stabilisca l’obbligo di
attribuire ai capi servizio la qualifica dirigenziale. In linea gradata, la Camera di commercio insiste affinché la Corte
dichiari l’illegittimità costituzionale della disposizione, qualora non sia
possibile offrirne una lettura conforme all’art. 97 della Costituzione.
6. ¾
All’udienza pubblica
l’Avvocatura generale dello Stato e le parti hanno chiesto l’accoglimento delle
conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
1. ¾
La questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale di Siena riguarda l'art. 12 (recte: art.12, comma 1) della legge 11 maggio 1999,
n. 140 (Norme in materia di attività produttive), che
dispone che il personale delle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura in servizio alla data di entrata in vigore del decreto-legge 23
settembre 1994, n. 547- convertito nella legge 22 novembre 1994, n. 644- che,
alla data del 12 luglio 1982, rivestiva la qualifica di capo servizio,
conseguita secondo l'ordinamento camerale vigente alla predetta data, "può
essere inquadrato nella qualifica immediatamente superiore con effetti
giuridici ed economici decorrenti dalla data di entrata in vigore della
presente legge".
Secondo il giudice a quo la
norma attribuirebbe ai capi servizio una "legittima aspettativa
tutelabile" all'inquadramento nella qualifica dirigenziale, che non
potrebbe essere negato dalla Camera di commercio neppure per mancanza di posti
nella pianta organica, ma soltanto con riferimento a specifiche circostanze
negative concernenti la persona o il curriculum degli aspiranti. Così
interpretata la disposizione, essa violerebbe l'art. 97, primo e terzo comma,
della Costituzione, in quanto determinerebbe "un
indiscriminato passaggio alla qualifica dirigenziale, senza selezione
alcuna", in contrasto perciò con i principi di efficienza e di buon
andamento dell'amministrazione, i quali invece esigono che l'accesso ad una
qualifica superiore avvenga attraverso "forme di effettiva
selezione", essendo vietato qualsiasi generalizzato "scivolamento
verso l'alto".
2. ¾
Va premesso che il giudice a
quo interpreta, con motivazione specifica non implausibile,
la disposizione impugnata nel senso che essa disporrebbe, in linea generale,
l'inquadramento, a semplice domanda, dei dipendenti che rivestivano la qualifica
di capo servizio, nella qualifica immediatamente superiore, cioè
dirigenziale, al di fuori di qualsiasi procedura concorsuale ed
indipendentemente dall'esistenza di una vacanza nella relativa pianta organica.
Secondo il rimettente, pertanto, non è possibile pervenire ad una lettura della
norma che escluda la lesione dell'art. 97, primo e
terzo comma, della Costituzione.
3. ¾
La questione è fondata.
L'interpretazione delle complesse
vicende normative che hanno caratterizzato il
passaggio dei dipendenti delle camere di commercio -in particolare di quelli
che rivestivano la qualifica di capo servizio- dall'ordinamento per carriere
all'ordinamento per qualifiche funzionali e profili professionali ha costituito
oggetto di un consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa. Sono
stati così ripetutamente esplicitati i motivi che in
relazione sia alle prescrizioni dell'inquadramento definitivo attuato dall'art.
3, comma 8, del d.l. n. 547 del 1994 convertito nella legge n. 644 del 1994,
sia al criterio delle mansioni svolte, hanno giustificato sul piano
logico-sistematico l'inquadramento dei capi servizio delle camere di commercio nella ottava qualifica funzionale e non già in una qualifica
superiore, e cioè la qualifica VIII bis, riservata ai vicesegretari
(art. 2 del d.i. 12 luglio 1982), o la qualifica IX,
peraltro non riferibile al personale delle camere di commercio. E, secondo
questo stesso indirizzo giurisprudenziale, soltanto una disposizione specifica
come quella censurata ha potuto prevedere, come appunto sostiene il giudice a
quo, il reinquadramento automatico e
generalizzato dei capi servizio in una qualifica superiore alla VIII, e cioè dirigenziale.
3.1. ¾
Ai fini dello scrutinio di
legittimità della predetta norma, occorre tenere presente che questa Corte ha
costantemente affermato che nell'accesso a funzioni più elevate, ossia nel
passaggio ad una fascia funzionale superiore, nel quadro di
un sistema, come quello oggi in vigore, che non prevede carriere o le prevede
entro ristretti limiti, deve essere "ravvisata una forma di
reclutamento". Tale forma di reclutamento è perciò soggetta alla regola
del pubblico concorso, che, in quanto "meccanismo
di selezione tecnica e neutrale dei più capaci", resta il metodo migliore
per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in
condizioni di imparzialità, costituendo ineludibile
momento di controllo, funzionale al miglior rendimento della pubblica
amministrazione (ex plurimis: sentenze n. 1
del 1999, n. 320 del 1997, n. 1 del 1996). E proprio per la contraddizione con
questi principi, la giurisprudenza costituzionale è costante nel censurare
norme che stabiliscono il passaggio a fasce funzionali
superiori, in deroga alla regola del pubblico concorso, o comunque non
prevedono alcun criterio selettivo, o verifiche attitudinali adatte a garantire
l'accertamento dell'idoneità dei candidati in relazione ai posti da ricoprire,
realizzando così una sorta di automatico e generalizzato scivolamento verso
l'alto del personale (sentenze n. 1 del 1999, n. 320 del 1997, n. 478 del 1995,
n. 314 del 1994).
In questo quadro giurisprudenziale,
la norma impugnata appare pertanto in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto deroga ingiustificatamente
alla regola del pubblico concorso, senza neppure prevedere alcuna verifica del
possesso dei requisiti richiesti per l'attribuzione della qualifica superiore.
Va quindi dichiarata l’illegittimità costituzionale, sotto questo profilo,
dell’art. 12, comma 1, della legge n. 140 del 1999, restando così assorbita
ogni ulteriore censura.
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'art. 12, comma 1, della legge 11 maggio 1999, n. 140 (Norme
in materia di attività produttive).
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22
maggio 2002.
F.to:
Cesare RUPERTO, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 29 maggio 2002.