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La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 193 del 16 maggio 2002, ha sancito la illegittimità del DLGS n. 29/1993, art. 20, comma 9, ultimo periodo nella parte in cui disciplina il collocamento a riposo per mancato raggiungimento degli obiettivi, per violazione dei limiti della delega legislativa da parte del legislatore delegato.
SENTENZA
N.193
ANNO 2002
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Cesare RUPERTO Presidente
- Massimo VARI Giudice
- Riccardo CHIEPPA "
- Gustavo ZAGREBELSKY "
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria
FLICK "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.
20, comma 9, ultima parte - rectius: ultimo
periodo - del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazione pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421), nel testo sostituito dall'art. 6 del decreto legislativo
18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego), promossi con due ordinanze emesse il 24 ottobre 2000 dal Consiglio di
Stato, Sezione IV, iscritte ai nn. 449 e 450 del
registro ordinanze 2001 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 2001.
Visto l'atto di costituzione di Del Gizzo
Ernesto, nonché gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2001 il
Giudice relatore Riccardo Chieppa;
udito l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di due giudizi di appello,
il Consiglio di Stato - Sezione IV - con due ordinanze di identico contenuto,
ha sollevato, con riferimento agli artt. 76 e 77,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 20, comma 9, ultima parte - rectius:
ultimo periodo - del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazione pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a
norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel testo sostituito
dall'art. 6 del decreto legislativo 18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni
correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante
razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego).
Il giudice rimettente, premette che
identica questione era già stata in precedenza proposta, in
quanto ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, ma che,
tuttavia, la Corte, a seguito di un mutamento del quadro normativo, con
ordinanza n. 246 del 2000, aveva ritenuto necessario che lo stesso giudice a
quo, ai fini della rilevanza, verificasse gli effetti della duplice
abrogazione espressa accompagnata dalla nuova disciplina.
Osserva il giudice rimettente che il
principio generale tempus regit actum non possa essere ignorato in relazione all'intervenuto mutamento
del quadro normativo, e, quindi, la fattispecie ricadrebbe, comunque, sotto la
disciplina denunciata.
Quanto alla rilevanza, il giudice a quo
osserva che il provvedimento impugnato (in entrambi i casi decreto del
Presidente della Repubblica di collocamento a riposo,
per motivi di servizio, per responsabilità dirigenziale) trova conforto nella
norma contestata, di modo che un'eventuale dichiarazione di fondatezza della
questione comporterebbe, per ciò solo, l'accoglimento del ricorso.
Nel merito, il giudice rimettente
sostanzialmente denuncia un eccesso di delega nella disposizione impugnata, in quanto, la legge di delega prevedeva, in caso di mancato
conseguimento degli obiettivi della gestione, solo la "rimozione dalle
funzioni ed il collocamento a disposizione", laddove la legge delegata
(decreto legislativo n. 29 del 1993), all'art. 20, comma 9, nel testo
sostituito dall'art. 6 del d.lgs. 18 novembre 1993,
n. 470, ha previsto, da un lato, il collocamento a disposizione per
l'inosservanza delle direttive e per i risultati negativi della gestione
finanziaria, tecnica, amministrativa; dall'altro, ha stabilito il collocamento
a riposo per ragioni di servizio in caso di responsabilità particolarmente
grave o reiterata.
2.- In entrambi i giudizi, introdotti con
le ordinanze sopra riassunte, è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generalo dello Stato, che ha
fatto presente che la norma denunciata, pur essendo stata abrogata dalla
successiva normativa, tuttavia, in base al principio tempus
regit actum, conserva
la sua efficacia in relazione alle fattispecie all'esame.
Nel merito conclude
per la infondatezza della questione, anche alla luce del sopravvenuto decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa,
emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59)
per la logica che sta alla base delle disposizioni in esso contenute,
considerato che l'anzidetto decreto legislativo è stato emanato in base alla
delega contenuta nell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1957, n. 59, che
sul punto non differirebbe, ma anzi richiamerebbe la delega contenuta nella
legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale).
Sottolinea, in particolare, che in ossequio al principio
contenuto nell'art. 2, comma 1, lettera g), numero 3, della legge di
delega 23 ottobre 1992, n. 421, il legislatore delegato abbia previsto due
differenti ipotesi: l'una contenuta nella prima parte della norma impugnata,
che riguarda il collocamento a disposizione per la durata massima di un anno in
caso di inosservanza delle direttive e risultati negativi della gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa; l'altra, contenuta nella seconda parte
della disposizione e che disciplina una fattispecie diversa, stabilisce il
collocamento a riposo per ragioni di servizio in caso di responsabilità
particolarmente grave e reiterata.
Orbene, secondo la prospettazione
dell'Autorità interveniente, la delega legislativa non eliminerebbe ogni
discrezionalità del legislatore delegato, al quale non può essere negata la
facoltà di adottare misure più severe per fattispecie di
maggior gravità, peraltro già previste dalla normativa previgente.
Considerato
in diritto
1.- Le questioni sottoposte, in via
incidentale, all'esame della Corte riguardano l'art. 20, comma 9, ultimo
periodo, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421), nel testo sostituito dall'art. 6 del decreto legislativo
18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione dell'organizzazione delle
amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego) sotto il profilo della violazione degli artt.
76 e 77 della Costituzione, in quanto la legge di
delega prevedeva, in caso di mancato conseguimento degli obiettivi della
gestione, solo la rimozione dalle funzioni ed il collocamento a disposizione.
Attesa l'identità delle questioni
sollevate, i giudizi vanno preliminarmente riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
2.- La questione è fondata.
Dall’esame dei lavori preparatori della
legge delega (art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) emerge puntualmente
la ratio dell’intervento da realizzarsi in base alla delega legislativa
per quanto attiene allo status giuridico dei dirigenti. Cioè, "da un lato il rafforzamento dei poteri di
impulso, direzione e coordinamento, e, dall’altro, una verifica dei risultati
di gestione e più precise responsabilità dirigenziali". "Nell’ambito
di una prospettiva generale di separazione tra politica e amministrazione e di
connesso riconoscimento di autonomia gestionale"
venivano indicati come obiettivi "la massima flessibilità e agilità nel
reclutamento, nella mobilità e nei procedimenti di rimozione dalle
funzioni" - senza, tuttavia, alcun accenno al collocamento immediato a
riposo o alla rimozione dall’impiego - "in caso di accertata incapacità a
raggiungere gli obiettivi programmati" (Relazione al disegno di legge
presentato dal Governo per la delega: Senato n. 463).
Nella legge di delega 23 ottobre 1992, n.
421, l’art. 2 poneva la finalità generale di "miglioramento
dell’efficienza e della produttività del settore pubblico" e prevedeva la
separazione tra compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa,
con autonomi poteri di direzione, vigilanza, controllo e gestione (lettera g,
numero 1) ed inoltre - specificatamente sul punto che interessa la
questione di legittimità costituzionale - "la mobilità, anche temporanea,
dei dirigenti, nonché la rimozione dalle funzioni e il
collocamento a disposizione in caso di mancato conseguimento degli obiettivi
prestabiliti della gestione" (lettera g, numero 3). Anche in questa
sede, si noti che non vi era alcuna previsione di
diversa misura di rimozione dall’impiego o di collocamento a riposo per ragioni
di servizio.
3.- Giova, inoltre, ricordare, anche ai
fini di una interpretazione delle norme conforme a Costituzione, che la
distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e l'attività
gestionale con propria autonomia e responsabilità dei dirigenti generali nonché
la progressiva estensione della privatizzazione del rapporto, dando risalto
alla qualificazione di diritto soggettivo delle relative posizioni (sentenza n.
275 del 2001), comporta, da un canto, un maggiore rigore nella responsabilità
degli stessi. Nello stesso tempo vi è un'esigenza di rafforzamento della
posizione dei medesimi dirigenti generali attraverso la specificazione delle
peculiari responsabilità dirigenziali, la tipicizzazione
delle misure sanzionatorie adottabili, nonché la previsione di adeguate garanzie procedimentali nella valutazione dei risultati e
dell'osservanza delle direttive ministeriali; inoltre, il modo ed i tempi in
cui si possa pervenire non solo alla revoca delle funzioni ma anche alla
risoluzione definitiva del rapporto di impiego.
Dette specifiche garanzie, mirate a
presidiare il rapporto di impiego dei dirigenti
generali, concorrono al rispetto del principio di imparzialità e di buon
andamento della pubblica amministrazione (ordinanza n. 11 del 2002).
Con ciò non si esclude - sul piano
costituzionale - che il legislatore possa prevedere
come misura sanzionatoria della condotta dirigenziale
anche la rimozione dall'impiego nei casi di maggiore gravità; questa deve
avvenire in base a previsione normativa e con le relative proprie garanzie procedimentali.
4.- Il dettaglio dei principi e criteri
direttivi sul punto specifico delle conseguenze derivanti dalla responsabilità
dirigenziale, soprattutto se si considera la precisa indicazione di peculiari
istituti e tipici provvedimenti incidenti sullo status dei dirigenti,
raffrontati anche con la precedente e più ampia situazione normativa,
certamente non poteva consentire al Governo delegato di prevedere ulteriori
misure e conseguenze dirette ed immediate della accertata responsabilità
dirigenziale, nei confronti dei dirigenti generali ed equiparati, al di fuori
di quelle specificamente previste in detti principi e criteri direttivi.
In altri termini, il legislatore delegato
manteneva sempre una discrezionalità, non potendo essere eliminato ogni margine
di scelta nell’esercizio della delega. Tuttavia questa discrezionalità doveva
essere esercitata, anche nel caso in esame, riempiendo gli spazi lasciati dalla
legge di delegazione (v. sentenza n. 198 del 1998) ed entro i limiti in cui è
circoscritta dalla stessa legge (ordinanza n. 21 del 1998) ancorché
considerando le diverse gravità delle ipotesi di responsabilità,
esclusivamente, come già detto, nei limiti della delega, cioè
entro la previsione di:
a) "mobilità",
anche semplicemente temporanea e con passaggio ad altro ufficio, quindi
compresa la facoltà di prevedere la mobilità definitiva;
b) "rimozione dalle funzioni", cioè come privazione della preposizione ad ufficio
dirigenziale, senza tuttavia comprendere la rimozione dal servizio o il recesso
dal rapporto di impiego;
c) "collocamento a
disposizione", con facoltà di fissare o meno un
periodo minimo o massimo anche diverso da quello ordinario, desumibile da
analoghe previsioni normative, periodo di "a disposizione" - si noti
- che avrebbe consentito la possibilità di richiamo in servizio, anche presso
altra amministrazione o altro ufficio, ritenuti confacenti alle dimostrate
capacità dirigenziali.
5.- Infine non può avere rilevanza sui
limiti della delega legislativa e sulla sua interpretazione un successivo
decreto legislativo - richiamato dalla difesa dello Stato - emanato sulla base
di altra successiva legge di delega (anche se in parte coincidente per
contenuto) estranea, insieme al suddetto decreto legislativo, all'oggetto su
cui questa Corte è chiamata a pronunciarsi in base all'ordinanza di rimessione.
6.- Sulla base delle suesposte
considerazioni deve ritenersi che il Governo non era abilitato dalla delega a
prevedere la facoltà di immediato collocamento a riposo senza il previo
passaggio attraverso il periodo di messa "a disposizione", che
costituisce - secondo i principi della delega - una garanzia per il dipendente
di essere posto nella possibilità di cercare ed ottenere una diversa
utilizzazione, anche in differente posizione di ufficio e di amministrazione.
Risulta pertanto una violazione dei limiti della delega
legislativa da parte del legislatore delegato, che la ha esercitata, per la
parte oggetto dei presenti giudizi di legittimità costituzionale (collocamento
a riposo per ragioni di servizio, anche se non sia mai stato in precedenza
disposto il collocamento a disposizione in caso di responsabilità
particolarmente grave e reiterata), in modo divergente dalle finalità che determinarono
la delega e in contrasto con i prefissati principi e criteri direttivi (cfr. sentenza n. 3 del 1957).
PER
QUESTI MOTIVI
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell'art. 20, comma
9, ultimo periodo, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e
revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421) nel testo sostituito dall'art. 6 del
decreto legislativo 18 novembre 1993, n. 470 (Disposizioni correttive del
decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego).
Così deciso in Roma
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 maggio
2002.
F.to:
Cesare RUPERTO, Presidente
Riccardo CHIEPPA, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 maggio
2002.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: DI PAOLA