CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - sentenza 13 dicembre 2006 n. 7391 - (conferma T.A.R. Piemonte, Sez. I, sent. n. 4021 del 2005).

1. Atto amministrativo - Diritto di accesso - Nei confronti degli atti compiuti dagli ispettori del lavoro in sede di verifiche - Diniego - Nel caso in cui tali atti contengano riferimenti ad illeciti penali emersi durante l’attività ispettiva - Legittimità - Ragioni.

2. Atto amministrativo - Diritto di accesso - Casi di esclusione - Atti coperti da segreto istruttorio - Ex art. 329 c.p.p. - Denunce presentate dalla P.A. all’Autorità giudiziaria penale - Distinzione dei casi in cui la denuncia sia stata presentata dalla P.A. nell'esercizio delle proprie istituzionali funzioni amministrative ovvero nell'esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall'ordinamento - Diritto di accesso - Nel primo caso sussiste, mentre non sussiste nel secondo caso.

1. E’ legittimo il diniego di accesso adottato dalla Direzione Provinciale del Lavoro, in relazione ad una istanza ostensiva avanzata da una società tendente ad ottenere copia dei verbali contenenti le dichiarazioni rese da alcuni dipendenti all’ispettore del lavoro ed agli ispettori dell’INPS, nel corso delle visite ispettive presso la società medesima, nel caso in cui gli atti e/o i verbali redatti dagli ispettori dell’Inps e dall’ispettore del lavoro contengano riferimenti ad illeciti penali emersi in seguito all’attività di indagine, e, per tale ragione, siano stati trasmessi all’autorità giudiziaria penale; in tale ipotesi, infatti, deve ritenersi che, da un lato, l’ispettore del lavoro abbia operato quale ufficiale di polizia giudiziaria, e che, dall’altro, per tale motivo, la fattispecie rientri tra i casi di segreto previsti dall'ordinamento, tra cui quello istruttorio in sede penale, delineato dall'art. 329 c.p.p. (1).

2. Non ogni denuncia di reato presentata dalla P.A. all'autorità giudiziaria costituisce atto coperto da segreto istruttorio penale e come tale è sottratta all'accesso, in quanto, se la denuncia è presentata dalla P.A. nell'esercizio delle proprie istituzionali funzioni amministrative, non si ricade nell'ambito di applicazione dell'art. 329 c.p.p. (secondo cui "gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari"). Tuttavia, se la P.A. che trasmette all'autorità giudiziaria una notizia di reato non lo fa nell'esercizio della propria istituzionale attività amministrativa, ma nell'esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall'ordinamento, si è in presenza di atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria, che, come tali, sono soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell'art. 329 c.p.p. e conseguentemente sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24 della L. n. 241/1990 (2).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, legale rappresentante pro tempore, rappresentat e difes dagli avv.ti Benedetta Cossu, Fabrizio Correra e Antonietta Coretti, ed elettivamente domiciliat presso l’Avvocatura centrale dell’istituto, in Roma, via della Frezza, n. 17;

contro

Pasquettaz s.p.a. e Industria Carni s.n.c. di Pasquettaz Martino & Figli in liquidazione, legali rappresentanti pro tempore, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi dagli avv.ti Michele Sinibaldi, Giampaolo Alice e Stefano Manni, ed elettivamente domiciliati presso il primo, in Roma, via Ricciotti, n. 11;

e nei confronti

Apro Sandor, Barkozi Miklos, Bellan Gabor, Bucsa Ferenc, Konz Ianos e Petres Zsolt,

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, I, n. 4021/2005;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vist att di costituzione in giudizio dla società appellata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Alla camera di consiglio del 24-10-2006 relatore il Consigliere Roberto Chieppa.

Udit Sgrdi per delega dell’Avv. Correra, Sinibaldi;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O E D I R I T T O

1. Con l’impugnata sentenza il Tar ha in parte accolto il ricorso proposto dalla Pasquettaz s.p.a. e dall’Industria Carni s.n.c. di Pasquettaz Martino & Figli in liquidazione avverso il provvedimento del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali – Direzione Provinciale del Lavoro di Torino – Servizio Ispezione del Lavoro di Torino in data 5 ottobre 2005, prot. n. A7204-26212, recante reiezione della domanda presentata dalle ricorrenti per ottenere l’accesso ad atti amministrativi inerenti i verbali di accertamento 9 settembre 2005, n. 204, prot. nn. E/204-23255 ed E/204/23249, contenenti le dichiarazioni rese da alcuni lavoratori all’ispettore del lavoro ed agli ispettori dell’INPS nel corso delle visite ispettive presso le ricorrenti.

Il giudice di primo grado ha ordinato all’INPS di consentire alle società ricorrenti l’accesso alla documentazione di cui alla menzionata richiesta, esclusi gli atti di indagine compiuti dagli Ispettori del Lavoro nell’esercizio di poteri di polizia giudiziaria.

Avverso tale sentenza ha proposto appello l’INPS.

La Pasquettaz s.p.a. e l’Industria Carni s.n.c. di Pasquettaz Martino & Figli in liquidazione si sono costituite in giudizio, chiedendo la reiezione dell’appello.

Con ordinanza del 28 aprile 2006, questa Sezione ha sospeso l’impugnata sentenza, disponendo adempimenti istruttori a carico dell’amministrazione appellante.

All’odierna camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’applicazione alla fattispecie in esame dei principi elaborati dalla giurisprudenza in tema di limiti al diritto di accesso agli atti compiti dagli ispettori del lavoro in sede di verifiche.

Il Tar ha ritenuto che l’art. 2, comma 1, lett. c) D.M. 4 novembre 1994, n. 757, che sottrae al diritto di accesso le dichiarazioni rese dai lavoratori in occasione di indagini ispettive a carico del loro datore di lavoro fino a quando non sia cessato il rapporto, si pone in palese contrasto con l’art. 24 L. 7 agosto 1990, n. 241, per il quale il diritto alla riservatezza recede di fronte al diritto di difesa, e pertanto deve essere disapplicato in virtù del principio generale secondo il quale, nel conflitto fra due norme diverse, occorre dare preminenza a quella legislativa rispetto alla norma regolamentare ogni volta che questa precluda l’esercizio di un diritto soggettivo.

Il giudice di primo grado ha, quindi, accertato il diritto delle ricorrenti ad ottenere l’accesso alla documentazione in argomento, con esclusione, tuttavia, degli atti di indagine compiuti dagli Ispettori del Lavoro nell’esercizio di poteri di polizia giudiziaria, che sono coperti dal segreto istruttorio penale e sono pertanto sottratti all’accesso a sensi dell’art. 329 cod. proc. pen..

L’amministrazione appellante non contesta in sé il principio affermato dal Tar, ma sostiene che non è possibile operare una distinzione tra atti coperti dal segreto istruttorio e atti accessibili, in quanto nel caso di specie gli ispettori del lavoro hanno accertato illeciti sa amministrativi che penali, dando comunicazione all’autorità giudiziaria con conseguente applicazione del limite al diritto di accesso per atti coperti dal segreto istruttorio penale.

Il ricorso in appello è fondato.

Il Collegio non ritiene di doversi discostare da un recente precedente della Sezione, in cui è stata affrontata analoga questione (Cons. Stato, VI, n. 1923/2006).

In tale occasione, la Sezione ha in primo luogo disapplicato l'art. 2 comma 1 lett. c), d.m. 4 novembre 1994 n. 757, che sottrae al diritto di accesso le dichiarazioni rese dai lavoratori in occasione di indagini ispettive a carico del loro datore di lavoro fino a quando non sia cessato il rapporto, ritenendolo in palese contrasto con l'art. 24 l. 7 agosto 1990 n. 241 ed ha poi esaminato i limiti al diritto di accesso derivanti dal segreto istruttorio penale.

E’ stato evidenziato che tra i casi di segreto previsti dall'ordinamento, rientra quello istruttorio in sede penale, delineato dall'art. 329 c.p.p., a tenore del quale <<gli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto fino a quando l'imputato non ne possa avere conoscenza e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari>>.

Tale norma segreta gli atti di indagine, che siano posti in essere dal pubblico ministero ovvero dalla polizia giudiziaria.

Non ogni denuncia di reato presentata dalla pubblica amministrazione all'autorità giudiziaria costituisce atto coperto da segreto istruttorio penale e come tale sottratta all'accesso, in quanto, se la denuncia è presentata dalla pubblica amministrazione nell'esercizio delle proprie istituzionali funzioni amministrative, non si ricade nell'ambito di applicazione dell'art. 329, c.p.p. (in tal senso v. anche Cons. Stato, VI, n. 22/99).

Tuttavia se la pubblica amministrazione che trasmette all'autorità giudiziaria una notizia di reato non lo fa nell'esercizio della propria istituzionale attività amministrativa, ma nell'esercizio di funzioni di polizia giudiziaria specificamente attribuite dall'ordinamento, si è in presenza di atti di indagine compiuti dalla polizia giudiziaria, che, come tali, sono soggetti a segreto istruttorio ai sensi dell'art. 329 c.p.p. e conseguentemente sottratti all'accesso ai sensi dell'art. 24, L. n. 241/1990

Nel caso esaminato con la sentenza n. 1923/06 si trattava proprio di atti di una indagine ispettiva condotta da un ispettore del lavoro, nel corso della quale erano emersi, oltre che illeciti amministrativi, anche l'illecito penale di intermediazione vietata nell'impiego di manodopera, di cui all'art. 1, L. 23 ottobre 1960, n. 1369.

Di tale illecito penale era stata notiziata dall'ispettore del lavoro l'autorità giudiziaria e posto che, ai sensi dell'art. 8, co. 1, D.P.R. 19 marzo 1955, n. 520, l’ispettore del lavoro aveva compiuto atti di indagine nell'esercizio di poteri di polizia giudiziaria, era stato ritenuto applicabile l'art. 329 c.p.p., in base al quale i relativi atti sono coperti da segreto istruttorio penale e sottratti all'accesso.

Era stato anche evidenziato che l'interessato può eventualmente chiedere visione e copia degli atti al pubblico ministero titolare delle indagini, ai sensi dell'art. 116 c.p.p., competendo solo all'autorità giudiziaria penale valutare se consentire o meno all'interessato la visione di atti coperti da segreto istruttorio.

Tali principi sono perfettamente applicabili al caso di specie, in cui, a seguito dell’istruttoria disposta dalla Sezione, è emerso che tutti gli atti oggetto della richiesta di accesso sono stati redatti dagli ispettori dell’Inps e dall’ispettore del lavoro e sono stati trasmessi all’autorità giudiziaria, essendo emersi illeciti penali in seguito all’attività di indagine svolta dall’ispettore del lavoro.

Avendo, quindi, quest’ultimo operato quale ufficiale di polizia giudiziaria, gli atti sono sottratti al diritto di accesso ai sensi dell’art. 329 c.p.p. e possono eventualmente essere chiesti all'autorità giudiziaria penale.

3. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado.

Ricorrono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie il ricorso in appello indicato in epigrafe e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 24-10-2006 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Giorgio Giovannini Presidente

Lanfranco Balucani Consigliere

Rosanna De Nictolis Consigliere

Aldo Scola Consigliere

Roberto Chieppa Consigliere Est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 13 dicembre 2006.