CONSIGLIO
DI STATO, SEZ. V - sentenza 1 marzo 2005 n. 776 - Pres. Elefante, Est. Buonvino -
Grillo (Avv. Infantino) c. Comune di Reggio Calabria
(Avv. De Tommasi), Regione Calabria (n.c) e Crisfer s.r.l. (Avv.ti
Costa e Grillo) - (conferma con diversa motivazione T.A.R. Calabria - Reggio
Calabria, 25 ottobre 2001, n. 1022).
Edilizia ed urbanistica - Distanze
- Dalle strade - Calcolo della distanza applicabile -
Classificazione della strada - Spetta al Comune - Mancanza di classificazione -
Applicazione diretta della normativa primaria - Impossibilità.
In tema di classificazione delle
strade pubbliche, ai fini del calcolo delle distanze da esse
delle costruzioni, il codice della strada si limita a prevedere, in astratto,
le caratteristiche strutturali e funzionali delle strade, mentre la
classificazione in concreto dell’opera viaria risulta riservata dalla normativa
primaria (e, segnatamente, dagli artt. 13 e 36 d.lgs. n. 285/92) all’iniziativa provvedimentale
dell’ente proprietario; difettando detta classificazione, deve escludersi la
diretta applicabilità della relativa disciplina normativa, spettando al Comune
la verifica della compatibilità del progetto edilizio in rapporto alla locale
normativa urbanistica e non in rapporto ad un regime normativo applicabile solo
in presenza della prevista classificazione (1).
F A T T O
1) - Con l’appello in epigrafe è
impugnata la sentenza con la quale il TAR ha rigettato il ricorso proposto
dagli odierni appellanti per l’annullamento della concessione edilizia 14 giugno
2001, n. 160, rilasciata dal Comune di Reggio Calabria alla qui appellata
società Crisfer s.r.l., recante autorizzazione alla costruzione di un fabbricato
in cemento armato in località Santa Caterina di Reggio Calabria, in variante
alla concessione edilizia n. 91 dell’8 giugno 2000 (impugnata con autonomo
ricorso, tuttora pendente innanzi al TAR di Reggio Calabria).
Con la detta sentenza,
succintamente motivata, i primi giudici hanno ritenuto che, "a prescindere
dalla classificazione della strada di che trattasi, la sua natura di
sopraelevata fa venir meno le esigenze sottese alla legislazione in tema di
distanze, concepita per le costruzioni a raso e quindi solo a
queste applicabile".
2) – Per l’appellante
i primi giudici avrebbero errato non solo in merito all’unica tematica
in concreto dagli stessi succintamente affrontata, ma anche in quanto avrebbero
del tutto tralasciato l’esame delle altre censure svolte con l’originario
ricorso; donde la radicale erroneità della sentenza stessa, che dovrebbe, perciò
- previo accoglimento, nel merito, di tutte le censure di primo grado, qui
ribadite - essere riformata, con il conseguente accoglimento dell’originario
ricorso.
Si sono costituiti in giudizio il
Comune appellato e la società Crisfer s.r.l. che,
nelle proprie difese, insistono per il rigetto
dell’appello.
Con memorie conclusionali le parti
ribadiscono i rispettivi assunti difensivi.
Con ordinanza n. 45/2002
Con ordinanza 5 marzo 2002, n.
857,
"ritenuto che, in forza
dell’effetto devolutivo del ricorso in appello, il
giudice di secondo grado è investito della valutazione di tutti gli elementi
del giudizio di primo grado con la conseguenza che, nella specie, la
sospensione della efficacia della sentenza di
accoglimento" (recte, di rigetto)
"resa in primo grado comporta la sospensione della concessione
edilizia impugnata in quel grado di giudizio, PQM, respinge l’istanza cautelare
nei sensi di cui in motivazione".
D I R I T T O
1) - Con il ricorso di primo grado
era chiesto l’annullamento della variante di concessione edilizia n. 160/2001 –
rilasciata dal Comune di Reggio Calabria alla società Crisfer
s.r.l. - per i seguenti motivi:
a) –
eccesso di potere per travisamento ed erroneità perché non di mera variante si
sarebbe trattato, ma di concessione edilizia radicalmente innovativa, in quanto
recante la previsione di un nuovo fabbricato, totalmente diverso dal
precedente, di diverse dimensioni, situato
diversamente e che nessuna relazione avrebbe avuto con il precedente titolo concessorio;
b) –
violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, in quanto l’informazione data
dal Comune al legale degli odierni ricorrenti circa l’emanazione del
provvedimento di variante qui gravato (informazione data in quanto pendeva
precedente ricorso tra le stesse parti per l’annullamento del titolo concessorio originario) non sarebbe stata sufficiente a
legittimare il procedimento amministrativo ai sensi di detta norma, in quanto
sarebbe stato preciso dovere del Comune di informare i ricorrenti della richiesta del nuovo titolo concessorio
e di tutte le attività anteposte al rilascio della relativa concessione;
c) –
indeterminatezza dell’intervento – eccesso di potere per genericità ed
illogicità manifesta: l’intervento, qualificato dalla società richiedente quale
ristrutturazione disciplinata dall’art. 19 delle NTA, non avrebbe avuto detta
natura, determinando una nuova soluzione edilizia rispetto alla precedente, con
diversa cubatura, geometria, confini, distacchi etc.; donde l’inammissibile indeterminatezza del provvedimento
impugnato ovvero la sua contraddittorietà;
d) –
violazione della normativa urbanistica e sismica – eccesso di potere per
illogicità manifesta ed erroneità dei presupposti: il provvedimento assentito
avrebbe violato le disposizioni sulle distanze dal confine (mt.
7,00) e tra i fabbricati di cui al citato art. 19 delle NTA del PRG;
e) –
violazione delle norme urbanistiche e sismiche in relazione
alle altezze ed alle distanze del fabbricato – travisamento, falsa
rappresentazione e omessa valutazione dei fatti: in particolare, il
provvedimento impugnato si sarebbe fondato su di una non corretta
rappresentazione dei fatti in quanto in sede progettuale quello che era un vero
e proprio rilevato stradale di tipo D (di cui all’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 285 del 30 aprile 1992) – strade urbane di
scorrimento – sarebbe stato rappresentato come linea ferroviaria; con la
conseguenza che sarebbe stato assentito un progetto
che non avrebbe rispettato affatto le distanze (minimo, mt.
20) stabilite dalla norma anzidetta per la realizzazione di costruzioni lungo
tale tipo di strade;
f) –
violazione delle norme sismiche: sarebbe stata violata anche la disciplina
sulle distanze di cui alla legge 2 febbraio 1974, n. 64, ed al DM del 16
gennaio 1996.
Poiché nella propria sentenza il
TAR si sarebbe pronunciato solo sul quinto motivo dell’originario ricorso (v.
sopra, sub lettera e), ne conseguirebbe l’erroneità della sentenza non
solo per aver escluso la fondatezza di detto motivo, ma anche per avere
radicalmente omesso di pronunciare sulle cinque altre censure mosse con l’originario ricorso.
2) - Ritiene
Ne consegue che, come del resto
già precisato nell’ordinanza della Sezione n. 857/02, per l’effetto devolutivo dell’appello debba procedersi all’esame delle censure medesime, avendo errato
il primo giudice a non tenerne conto, trattandosi di doglianze autonome
rispetto all’unica in concreto esaminata e non assorbite a seguito del rigetto
di questa.
Le stesse, puntualmente riprodotte
con l’appello, non possono, peraltro, essere accolte, con la precisazione che
l’esame dei motivi stessi deve tenere conto solo del concreto contenuto delle
censure così come svolte nell’originario ricorso e in questa sede puntualmente
ribadite, mentre non possono costituirne elemento integrativo le considerazioni
svolte in altri atti prodotti dalla parte e, in particolare, nelle note
tecniche a firma dell’ing. Sorbello in data 13
dicembre 2001, allegate all’appello e redatte in data
successiva a quella di pubblicazione della sentenza appellata.
3) - Quanto alla prima di dette
censure, riportata al n. 1 che precede, sub lettera a), essa
appare del tutto generica, dal momento che nessun concreto elemento gli
originari ricorrenti hanno offerto a supporto del loro assunto difensivo; in particolare,
non è stato in alcuna misura precisato, in un puntuale raffronto tra i due
progetti (raffronto del tutto assente in ricorso), per quali ragioni il
progetto che ha portato all’emissione del titolo in variante n. 160/2001
sarebbe stato così innovativo rispetto al precedente da non potersi configurare
alla stregua di una mera variante edilizia; donde l’inammissibilità del
gravame.
4) - Quanto alla seconda censura
di primo grado (n. 1, lettera b), la stessa va disattesa perché non sussisteva,
nella specie, alcun onere per
5) - Circa il terzo motivo
dell’originario ricorso (n. 1, lettera c), lo stesso è inammissibile; anche in
questo caso va osservato, infatti, che le doglianze svolte sono generiche ed
indeterminate, in quanto sarebbe stato preciso onere dalla parte, ai fini
dell’ammissibilità del gravame, precisare le ragioni per le quali il progetto
presentato non avrebbe rispettato, in concreto, e con specifico riferimento a
puntuali dati progettuali, il disposto di cui al citato art. 19 delle NTA del
PRG (neppure riportato nei suoi specifici contenuti, laddove puntualmente rilevanti,
se del caso, in vista della definizione della censura in esame).
6) - In merito ai profili di
censura contenuti nel quarto motivo del ricorso di primo grado (n. 1, lettera
d), gli stessi sono inammissibili.
Deducono, in particolare, gli
originari ricorrenti che il citato art. 19 delle NTA del PRG prevede,
quanto alle ristrutturazioni in zona omogenea B (come nella specie) mt. 7,00 come distanza dal confine e mt.
14,00 come distanza minima tra edifici.
L’art. 8 delle NTA del PRG prevede
che "la misurazione del distacco dalle fronti deve essere effettuata in modo lineare e non radiale come se le fronti
antistanti avanzassero parallelamente a se stesse verso il confine").
6.1) - Ebbene, ad avviso degli
stessi originari ricorrenti una parte del fabbricato assentito "è
arretrata rispetto al confine (cortile) solo di qualche metro (dai disegni
grafici non si indica esattamente la distanza tra
l’uno e l’altro, ma è evidente che il fabbricato va a lambire proprio il
confine".
Ritiene il Collegio che anche tale
profilo di censura sia inammissibile; ciò in quanto non è stato precisato,
anzitutto, se la violazione della citata disposizione sulle distanze fosse
direttamente ed esclusivamente ascrivibile al provvedimento di variante oggetto
di gravame, o non fosse, invece, già presente nel progetto originario; anche in
questo caso ha fatto difetto ogni raffronto progettuale e non è dato
comprendere (anche tenuto conto del generico riferimento ad un cortile non
meglio descritto) se il progetto in variante abbia previsto una distanza dal
detto cortile differente rispetto al progetto originale o non si sia, invece,
attenuto al progetto stesso; nel quale secondo caso la censura sarebbe, comunque, manifestamente inammissibile in quanto la
violazione del regime sulle distanze non sarebbe autonomamente riconducibile
alla variante, bensì all’originario progetto, la cui relativa concessione è
stata fatta oggetto di autonomo ricorso, non ancora definito dal TAR.
Con l’aggiunta che sarebbe stato
onere degli originari ricorrenti precisare quale fosse, in concreto, il confine
tra i fondi limitrofi rispetto al quale si sarebbe verificata la contestata
violazione del regime sulle distanze e rispetto al quale avrebbero
dovuto essere effettuate le necessarie misurazioni.
6.2) - Quanto alla dedotta
violazione delle disposizioni sulle distanze tra fabbricati (mt.
In ogni caso, da una lettura degli
atti prodotti non emerge che il progetto in parola violi la detta disciplina,
in quanto avanzando, idealmente, il fronte del fabbricato, lo stesso non va ad
interferire, almeno nei primi
7) - In ordine
al sesto motivo dell’originario ricorso (il cui esame, al pari dei
motivi che precedono, è stato pure trascurato dal TAR), si tratta di censura
(n. 1, lettera f), anche in questo caso, del tutto generica e, come tale,
inammissibile.
È stato, in particolare, riportato
il contenuto dell’art. 11 del regolamento edilizio; poi è stato richiamato il
DM 16 gennaio 1996; quindi è stato rilevato che "lo spazio lato est antistante l’erigendo fabbricato, come già detto, sia che lo
si voglia classificare come strada (trattasi, come già detto, di strada
comunale), sia che lo si voglia intendere come spazio di isolamento, della
larghezza di mt. 7,70, è certamente l’unico spazio in
edificabile essendo le particelle 377 (oggetto d’intervento) e 379 (di
proprietà Carbone) suoli edificabili; le verifiche devono pertanto essere
condotte limitatamente allo spazio sopra definito (7,70) e non nella proprietà
altrui".
Ebbene,
una doglianza siffatta non lascia intendere in alcuna misura (difettando ogni
sia pur minimo e puntuale riscontro progettuale) quale contrasto con le cennate disposizioni sarebbe ascrivibile e per quali
precise parti al progetto in variante (e solo al progetto in variante) di cui
qui si discute; che, se il vizio fosse ascrivibile al progetto di base, la
censura sarebbe, in questo caso, inammissibile, in quanto prospettabile – per
non incorrere in un sostanziale bis in idem – solo nel ricorso avanzato
contro quello specifico progetto (ricorso tuttora pendente, come detto, innanzi
al TAR); donde, anche in questo caso, l’inammissibilità del gravame per
genericità e indeterminatezza.
8) - Da disattendere sono, infine,
anche le censure che si appuntano avverso il capo della sentenza appellata con il quale è stato rigettato il quinto motivo dell’originario
ricorso (n. 1, lettera e).
In proposito giova rilevare,
anzitutto, che la strada in questione è tuttora di proprietà delle Ferrovie
dello Stato, non essendo stata ancora trasferita al demanio comunale; inoltre,
non è stata fatta oggetto di classificazione; la stessa corre su viadotto
sopraelevato, al di sopra della sottostante linea
ferroviaria.
Assumono gli appellanti che la realizzazione dell’edificio in questione sarebbe in
contrasto con il disposto di cui all’art. 28 del regolamento al codice della
strada (D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495) secondo cui:
"le distanze dal confine
stradale all'interno dei centri abitati, da rispettare nelle nuove costruzioni,
nelle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni o negli ampliamenti
fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a:
a)
b)
E, nella
specie, la strada in questione rivestirebbe le caratteristiche della strada di
tipo D (secondo la classificazione contenuta nell’art. 2 del codice della
strada, d. lgs. 30 aprile 1992 n.
Donde, si assume, la violazione
della disciplina sulla tutela delle fasce di rispetto
ora detta e, quindi, l’erroneità, sul punto, della sentenza.
Ritiene
Nella specie, invero, difettava
ogni concreta classificazione della strada in parola.
La stessa è stata, infatti,
realizzata dall’ente Ferrovie dello Stato al di sopra di
una linea ferroviaria ed è destinata ad uso pubblico, sebbene non ancora
inserita nel novero delle strade comunali (non essendo stata ultimata la
relativa procedura, secondo quanto emerge dalla documentazione acquisita in
sede istruttoria dal TAR).
Ebbene, nel difetto di tale
classificazione, avente carattere costitutivo, la strada non poteva essere
considerata implicitamente appartenente alla categoria di cui si discute.
Come osservato da
questo Consilio (cfr. la
decisione della Sezione IV, richiamata dalla società appellata, 10 maggio 2004,
n. 2883), il codice della strada si limita a prevedere, in astratto, le
caratteristiche strutturali e funzionali delle strade, mentre la
classificazione in concreto dell’opera viaria risulta riservata dalla normativa
primaria (e, segnatamente, dagli artt. 13 e 36 d.lgs. n. 285/92) all’iniziativa provvedimentale
dell’ente proprietario; ciò non significa che quest’ultimo
possa catalogare l’opera arbitrariamente ed in attuazione di parametri difformi
da quelli stabiliti dalla normativa primaria, ma che la classificazione
comunale può essere disattesa, o, meglio, annullata, solo in esito ad un
giudizio di legittimità governato dalle regole che presidiano la valutazione
giurisdizionale degli atti amministrativi e non anche sulla
base di un apprezzamento sostanzialistico che
prescinda del tutto dalla considerazione della sua valenza provvedimentale
e dall’analisi dei relativi margini di discrezionalità riservati all’ente
proprietario.
Difettando detta classificazione,
deve escludersi la diretta applicabilità della relativa disciplina normativa,
spettando al Comune la verifica della compatibilità del progetto edilizio in
rapporto alla locale normativa urbanistica e non in rapporto ad un regime
normativo applicabile solo in presenza della prevista
classificazione; e, del resto, se il Comune, richiamandosi al disposto
normativo invocato dagli originari ricorrenti, avesse (pure in difetto della
prescritta classificazione, ma fondando su apprezzamenti meramente sostanzialistici improntati alle reali caratteristiche
della strada) paralizzato l’iter provvedimentale
concessorio, vi sarebbe stato ragionevolmente da
dubitare della correttezza di una scelta siffatta, dal momento che non sono
riconoscibili, nella specie, tutte le caratteristiche proprie di una strada di
tipo D, difettando, in particolare (almeno stando alla documentazione in atti)
la "banchina pavimentata a destra", nonché, per la sosta, le apposite
"aree o fasce laterali esterne alla carreggiata, entrambe con immissioni
ed uscite concentrate".
Nel
difetto tali requisiti essenziali e in quanto caratterizzata,
inoltre, la strada in questione, dal limite di velocità proprio delle strade
urbane (kmh. 50), non avrebbe potuto, il Comune,
legittimamente opporsi al rilascio del titolo concessorio,
difettando ogni certezza in merito alla riconducibilità
della strada alla predetta tipologia classificatoria;
tanto più che, come rilevato dal TAR, si tratta di strada realizzata in
sopraelevazione, rispetto alla quale, quindi, la disciplina sulle fasce di
rispetto può ritenersi operante, logicamente, solo se e nei limiti in cui la
stessa può ritenersi giustificata pur in presenza
della peculiare natura della strada stessa.
Pertanto, correttamente nella
specie ha trovato applicazione la disciplina di PRG relativa
alle distanze da rispettare per la costruzione di edifici prospettanti
su strade pubbliche (disciplina che non si assume violata); non senza
considerare, tra l’altro, che l’art. 8 delle NTA del PRG consente distanze
minori dal nastro stradale rispetto a quelle dalla stessa norma fissate,
"nelle strade in cui sussistono già fronti continui di fabbricati";
situazione questa, ricorrente nella specie.
9) - Gli appellanti, infine,
deducono – sempre per ciò che attiene alla realizzazione dell’edificio nel lato
prospettante sulla strada in questione - anche il mancato rispetto della
disciplina sulle distanze dalle strade riconducibile alla normativa
antisismica; la censura è inammissibile sia in quanto svolta, per la prima
volta, solo in appello, sia, comunque, perché del
tutto generica e non dimostrata.
10) – Per tali motivi,
pronunciando sull’appello, va respinto il ricorso di primo grado, pur con
motivazione differente.
Le spese del doppio grado possono
essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
il Consiglio
di Stato, Sezione quinta, pronunciando sull’appello, respinge il ricorso di
primo grado con differente motivazione.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente decisione
sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma il 16 novembre
2004 dal Collegio costituito dai Sigg.ri:
Agostino ELEFANTE Presidente
Raffaele CARBONI Consigliere
Rosalia Maria
Petronilla BELLAVIA Consigliere
Chiarenza
MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere
Paolo BUONVINO Consigliere est.
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
F.to Paolo
BUONVINO F.to Agostino ELEFANTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il
01/03/2005.