CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - sentenza 7 giugno 2005 n. 2965 - Pres. Salvatore, Est. Lodi - Ventura (Avv. Sticchi Damiani) c. Comune di Lecce (Avv. De Salvo) – (conferma TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 3 settembre 2004 n.6104)

1. Edilizia ed urbanistica - Mutamento di destinazione d’uso di un immobile - Da residenziale a locale commerciale - Diniego - Motivazione che fa riferimento alla necessità della preventiva approvazione del piano particolareggiato nella zona urbanistica interessata (nella specie, centro storico) - Legittimità - Ragioni.

2. Edilizia ed urbanistica – Piano regolatore generale - Norme di attuazione - Divieto di autorizzazioni al mutamento di destinazione d’uso degli immobili - In mancanza di apposito piano particolareggiato - Natura giuridica - Individuazione.

1. E’ legittimo il diniego di rilascio di una autorizzazione al mutamento di destinazione d’uso (da residenziale a locale commerciale) di un immobile ubicato nel centro storico, motivato con riferimento alla necessità - secondo quanto previsto dalle norme tecniche di attuazione del p.r.g. - della preventiva approvazione del piano particolareggiato nella zona urbanistica interessata dall’istanza di mutamento; le norme di attuazione, infatti, devono essere interpretate nel senso dell’effettiva volontà della P.A. di escludere un mutamento della situazione esistente, se non previa approvazione dell'apposito piano attuativo, al fine di evitare in quanto possibile una modifica dell'equilibrio urbanistico della zona, per salvaguardare le peculiari caratteristiche del centro storico della città.

2. Una disposizione contenuta nelle norme tecniche di attuazione del p.r.g. che per il centro storico subordina il mutamento di destinazione d’uso all’adozione del piano particolareggiato non costituisce nè vincolo espropriativo, né vincolo comportante la inedificabilità, trattandosi soltanto di una previsione che – in via meramente transitoria - prevede il mantenimento della situazione preesistente, che risulta giustificata da esigenze obiettive di salvaguardia del tessuto urbanistico della zona di maggior pregio della città.

FATTO

Con sentenza n. 6104/2004 il T.A.R. Puglia respingeva il ricorso proposto dal sig. Alessandro Ventura per l’annullamento della nota del Comune di Lecce, in data 3 aprile 2004, mediante la quale si comunicava al predetto l’impossibilità di accoglimento dell’istanza avanzata in data 11 febbraio 2004, tendente ad ottenere la utilizzabilità dell’immobile a destinazione residenziale sito in Lecce alla Via Umberto I n. 3 – piano terra - ai fini dell’esercizio di attività commerciale, e ciò in relazione alla attuale mancanza del previsto piano particolareggiato.

Per motivare tale reiezione il Giudice di primo grado osservava che, sulla scorta di un’interpretazione completa e corretta delle diverse disposizioni tecniche di riferimento, era emersa una valenza fondamentale e centrale dello strumento attuativo riguardo alle destinazioni d’uso degli immobili nella zona di cui si tratta.

Il sig. Ventura ha proposto appello avverso tale pronuncia, deducendone l’erroneità e riproponendo le censure dedotte in primo grado in ordine alle modalità di corretta applicazione del vigente strumento urbanistico, nonché attinenti alla asserita decadenza del vincolo procedimentale di cui è questione.

Resiste in giudizio il Comune intimato contestando nel merito la fondatezza della argomentazioni del ricorrente.

La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 22 marzo 2005.

DIRITTO

L'appello è infondato.

Con la sentenza impugnata il Giudice di primo grado non ha ritenuto condivisibili le doglianze proposte dal ricorrente avverso il provvedimento comunale mediante il quale era stata respinta l'istanza intesa ad ottenere il cambio di destinazione d'uso - da residenza a locale commerciale - di un immobile di proprietà del medesimo del ricorrente, per contrasto con gli artt. 41 e 43 delle norme tecniche di attuazione del vigente piano regolatore, che prescrivono il mantenimento della destinazione d'uso degli edifici del centro storico di Lecce, fino all'approvazione del relativo piano particolareggiato.

Il detto Giudice ha rilevato che l'inequivoco testo delle norme in questione non poteva comportare dubbi in ordine alla effettiva preclusione del cambio di destinazione d'uso, fino all'approvazione del piano urbanistico attuativo, come puntualmente indicato nell'atto impugnato; ha rilevato, altresì, che il detto "vincolo procedimentale" non poteva qualificarsi come vincolo di tipo espropriativo, suscettibile di perdere efficacia nel termine quinquennale stabilito dall'articolo 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187.

In sede di appello l'interessato ripropone ed amplia i motivi di doglianza già prospettati dinanzi al Tribunale amministrativo, sostenendo in concreto che, da una interpretazione sistematica delle norme di attuazione del menzionato piano regolatore, potrebbe desumersi che la dichiarata finalità di garantire il mantenimento delle destinazioni d'uso preesistenti, per quanto attiene alla residenza, al commercio al dettaglio ed all'artigianato non nocivo, non sarebbe comunque preclusivo di un diverso utilizzo di un immobile, compatibile con la destinazione d'uso dell'edificio di cui è parte. Ciò se tale nuovo utilizzo – come nel caso di specie - risulti in concreto compatibile con la tipologia dell’edificio principale, secondo quanto previsto per gli edifici a destinazione residenziale che consentono l'utilizzazione dei singoli immobili di cui si compongono non solo a fini abitativi ma pure a fini di studio professionale, di associazione di tipo sociale, culturale, religioso e politica, ovvero a fini di esercizio di commercio al dettaglio o di piccola bottega artigiana, limitatamente al pianterreno. In particolare, secondo il ricorrente, il citato articolo 42 delle NTA, recando una previsione a regime (relativa alle destinazioni d'uso vietate e consentite della zona) ed una previsione di carattere transitorio (relativa alla conferma delle tre esistenti destinazioni d'uso, nelle more di approvazione del piano particolareggiato) potrebbe essere correttamente intesa nel senso della conferma di tutte le destinazioni d'uso già legittimate dal previgente strumento urbanistico generale (ancorché in contrasto con la nuova normativa), poiché diversamente si determinerebbe la irragionevole impossibilità di intraprendere nel centro storico qualsiasi nuova attività economica, pur compatibile con le previsioni del piano urbanistico vigente.

Ad avviso del Collegio tali argomentazioni non sono condivisibili atteso che la formulazione letterale della norma dell'articolo 42 in questione palesa la effettiva volontà di escludere un mutamento della situazione esistente, se non previa approvazione dell'apposito piano attuativo, al fine evidente di evitare in quanto possibile una modifica dell'equilibrio urbanistico della zona, per salvaguardare le peculiari caratteristiche del centro storico della città. Né alcun rilievo, sul piano sistematico, può riconoscersi al riferimento agli altri articoli delle norme attuative, ed in ispecie all'articolo 40, finalizzato a specificare le possibili ipotesi di modifica di destinazione d'uso, che non può comportare, di per sé, l’ammissibilità di determinazioni modificative dell'esistente pur in mancanza dello specifico piano particolareggiato. A tale riguardo appaiono persuasive, invece, le contrarie argomentazioni formulate dalla difesa del Comune resistente, intese a sottolineare l'esigenza che ogni mutamento di destinazione sia supportato da una valutazione di carattere generale riguardante l'intero settore, idonea a giustificare le ragioni sottostanti alla scelta effettuata, garantendo l'equilibrio urbanistico della zona.

D'altronde sembra logico rilevare che, come già osservato in prime cure, un'eventuale mutamento di destinazione prima della attesa approvazione del piano particolareggiato potrebbe, in definitiva, vanificare le previsioni stesse di tale strumento, il carattere precettivo del quale rimarrebbe sostanzialmente svuotato da eventuali singole determinazioni di carattere episodico precedentemente intervenute.

Prive di pregio si manifestano, poi, le censure rivolte dall'appellante avverso la sentenza di primo grado nella parte che ha escluso l'intervenuta decadenza del vincolo procedimentale di cui si tratta. L'appellante contesta, infatti, che si tratti di un vincolo conformativo, sostenendo che invece si tratterebbe di un vincolo a tempo indeterminato, idoneo a svuotare, in modo rilevante, il contenuto della proprietà, incidendo sul godimento del bene in modo tale da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero diminuendone significativamente il valore di scambio. In quanto tale, secondo la tesi del ricorrente, la previsione normativa in questione dovrebbe farsi ricadere nell'ambito di operatività del citato articolo 2 della legge n. 1187 del 1968 e dovrebbe, pertanto, ritenersi decaduto essendo decorso ormai un ventennio dalla approvazione del piano regolatore.

In proposito non possono che confermarsi le osservazioni del Giudice di primo grado in ordine alla circostanza che non si tratta, evidentemente, né di vincoli espropriativi, né di vincoli comportanti la inedificabilità, trattandosi soltanto di una previsione – in via meramente transitoria - del mantenimento della situazione preesistente, che risulta in realtà giustificata, a quanto si è detto sopra, da esigenze obiettive di salvaguardia del tessuto urbanistico della zona di maggior pregio della città.

Il fatto che sia decorso un lasso temporale così lungo, senza che si sia provveduto alla predisposizione ed alla approvazione dello strumento attuativo, denota presumibilmente le difficoltà riscontrate in proposito, non soltanto da parte dell'Amministrazione comunale ma, anche, da parte dei numerosi soggetti privati interessati, che non risulta si siano dati carico di attivare lo strumento del silenzio-rifiuto per sollecitare il Comune. In ogni caso, il decorso del tempo non può considerarsi idoneo a modificare la natura della norma, restando concretamente immutate le giustificazioni da porsi alla base della sua introduzione.

Per le ragioni sopra esposte il ricorso in appello non può trovare accoglimento.

Le spese del giudizio di appello possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso meglio specificato in epigrafe:

- respinge l’appello e per l’effetto conferma la sentenza impugnata;

- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 marzo 2005, con la partecipazione di:

Paolo Salvatore

Paolo Salvatore - Presidente
Costantino Salvatore - Consigliere
Filippo Patroni Griffi - Consigliere
Pier Luigi Lodi Rel. Estensore - Consigliere
Dedi Rulli - Consigliere

L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Pier Luigi Lodi        Paolo Salvatore

Depositata in data 7 giugno 2005.