CONSIGLIO
DI STATO, SEZ. V - sentenza 13 settembre 2005 n. 4689 - Pres.
Carboni, Est. Farina - Sesit Puglia s.p.a. (Avv. Damascelli) c. Major Plastic s.r.l
(Avv. Lo Pinto) - (annulla
T.A.R. Puglia - Bari, Sez. I, 26 maggio 2004 n.
2331).
Giurisdizione e competenza - Amministrazione pubblica - Fermo
amministrativo degli autoveicoli - Ex art. 86 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 (v.
ora il D.Lgs. 27 aprile 2001, n. 193) - Controversie
in materia - Giurisdizione dell’A.G.O. - Sussiste.
Le controversie
relative al fermo amministrativo dei beni mobili
registrati disposto da una concessionaria della riscossione di entrate
tributarie, a norma dell’art. 86 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602,
introdotto dall'art. 16, D.Lgs. 26 febbraio 1999, n.
46 (v. ora il D.Lgs. 27 aprile 2001, n. 193), non
rientrano né nella giurisdizione generale di legittimità del giudice
amministrativo (non essendovi provvedimento amministrativo lesivo di interessi legittimi del titolare del bene che ne è
assoggettato), né in quella esclusiva, eccezionalmente demandata a tale
giudice; tali controversie, invece, rientrano nella cognizione del giudice ordinario.
FATTO E DIRITTO
1. La Sezione I del Tribunale Amministrativo Regionale della
Puglia, con sentenza n. 2331/2004, del 26 maggio 2004, - disattesa l’eccezione
di inammissibilità per difetto di giurisdizione della resistente soc. SESIT
PUGLIA, attuale appellata immediatamente resa, in forma semplificata, a seguito
della camera di consiglio del 19 maggio 2004, fissata per l’esame della domanda
cautelare, ha accolto il ricorso proposto dalla Soc. MAJOR PASTIC avverso la
comunicazione di fermo dell’autoveicolo Martoletti ML
10, effettuata dalla suddetta soc. SESIT PUGLIA, in qualità di concessionaria
della riscossione della Provincia di Bari, per mancato pagamento di carichi a
ruolo scaduti, portati in due cartelle di pagamento regolarmente notificate,
riferiti a precedenti avvisi di liquidazione notificati a cura dell’Agenzia
delle entrate di Brindisi, impugnati dalla interessata davanti alla competente
CTP. Parte resistente è stata altresì condannata al risarcimento del danno e
delle spese giudiziarie in favore della ricorrente.
Avverso
l’anzidetta sentenza si grava la SESIT PUGLIA, la quale deduce in primo luogo
il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo chiedendo che la
sentenza appellata venga riformata, con declaratoria
di inammissibilità, sul tale base, del ricorso di primo grado, o,
subordinatamente, con reiezione nel merito, per mancanza di fondamento del
suddetto ricorso, in ogni caso, con vittoria di spese del doppio grado del
giudizio.
Si è costituita in
giudizio l’appellata che resiste all’appello, chiedendo la conferma della
sentenza impugnata.
La Sezione ha
dapprima accordato al tutela cautelare richiesta
dall’appellante, sospendendo, con ordinanza motivata n. 4356/2004 del 24
settembre 2004, l’efficacia della sentenza appellata. Successivamente
la causa è stata chiamata all’udienza di merito del 22 marzo 2005 e trattenuta
in decisione.
2. L’appello è
manifestamente fondato nella parte in cui è volto, in via principale, a
denunciare il difetto di giurisdizione.
Come sopra
precisato, la controversia investe il fermo amministrativo disposto da una
concessionaria della riscossione di entrate
tributarie, a norma dell’art. 86 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602,
introdotto (nella formulazione anteriore alla riforma di cui all’art. 1, D.Lgs. 27 aprile 2001, n. 193) dall'art. 16, D.Lgs. 26 febbraio 1999, n. 46, che ha
modificato l’intero titolo II del D.P.R. n. 602 del 1973.
La sezione I del Tribnale amministrativo
Regionale della Puglia, sulla scia di propri precedenti in termini (ord. n. 216 del 5 marzo 2003 e sent. n. 1567 del 3 aprile 2003)
ha ritenuto la giurisdizione amministrativa, sul presupposto della natura provvedimentale della misura adottata e della relativa
comunicazione.
La tesi è erronea
e deve essere disattesa.
L’innovazione
che il decreto legislativo del 2001 ha introdotto alla disciplina
dell’istituto, quale originariamente previsto dal D.P.R. n. 602 del 1973, con le
modifiche succedutesi fino al 1999, non ha innovato la natura giuridica del
fermo, essendo intervenuta, esclusivamente a svincolare il concessionario dalla intermediazione della direzione regionale delle
entrate e dal previo esperimento negativo del pignoramento del bene mobile
registrato, conferendogli direttamente la possibilità di disporre il fermo dei
beni mobili registrati, sul solo presupposto della scadenza del termine
stabilito dal primo comma dell’art. 50 dello stesso decreto, senza attribuire
al concessionario poteri di natura amministrativo-tributaria, propri
dell’Amministrazione, bensì muovendosi nella logica – propria del diritto
comune – della attribuzione (al creditore) di strumenti idonei a ricercare e
conservare i cespiti del patrimonio del debitore idonei a garantire, in sede
esecutiva, la soddisfazione del credito, sia pure con la peculiarità connesse
al titolo per il quale si procede alla riscossione coattiva.
Invero, nella stesura originale
del D.P.R. n. 602 (e cioè prima della riforma del
1999), l’istituto del fermo amministrativo è stato aggiunto, al testo del
D.P.R. del 1973, dall'art. 5, D.L. 31 dicembre 1996, n. 669 (art. 91 bis), per
i veicoli a motore ed alcune categorie di autoscafi,
attribuendosene la competenza a disporlo alla direzione regionale delle imposte
sui redditi, allorché il concessionario avesse dimostrato l’impossibilità di
eseguire il pignoramento per mancato reperimento del bene.
Nel più ordinato
assetto della riscossione coattiva, impresso dalla riforma del 1999, il fermo
amministrativo si estende alla generalità dei beni mobili registrati, ma
conserva l’originaria connotazione di strumento inteso alla conservazione del
bene alla soddisfazione del credito tributario, affidato alla determinazione
dell’ufficio finanziario regionale, allorché l’esecuzione forzata non sia stata possibile, per mancato reperimento del bene.
Esso è stato
inserito, sistematicamente, negli atti della riscossione (Titolo II) e,
specificamente, al Capo III, espressamente intitolato "Disposizioni
particolari in materia di espropriazione di beni
mobili registrati", in immediata successione al capo intitolato
"Espropriazione forzata" (capo II), nella cui Sezione I sono
contenute le disposizioni generali in tema di riscossione coattiva, , fra cui
quelle dettate dall’art. 50 (termine per l’inizio dell’esecuzione), il cui
comma 1 è espressamente richiamato nel comma 1 del vigente testo dell’art. 86.
La precedente
disciplina – con l’attribuire la competenza di disporre il fermo alla direzione
regionale delle entrate ed il condizionarne l’esperimento al mancato
reperimento del bene da pignorare – lasciava l’iniziativa del fermo
all’Amministrazione titolare del diritto di credito,
ed al concessionario la sua esecuzione, mediante l’iscrizione nel pubblico
registro, dopo di che quest’ultimo non era esonerato
dal perseguire il bene attraverso la procedura di pignoramento, con le
conseguenti responsabilità.
Ciò rallentava
ovviamente, in maniera sensibile il procedimento di riscossione coattiva,
accentuando l’aleatorietà del recupero;
l’attribuzione diretta, al concessionario, della potestà di dare corso alla
misura conservativa, con il solo limite del decorso del termine stabilito
dall’art. 50 comma 1 e salve, in ogni caso, le dilazioni o le sospensioni di
pagamento accordate, si inserisce nel quadro delle
misure di semplificazione ed accelerazione delle procedure, che il legislatore
nazionale ha, nella più recente produzione normativa, delegato al Governo, in
questa come in altre materie.
Sia prima, sia successivamente alla riforma del 2001, peraltro, il fermo
amministrativo dei beni mobili registrati assolve ad una funzione di
conservazione del cespite patrimoniale del debitore, in vista della
espropriazione forzata intesa alla realizzazione del credito tributario, per
molti versi assimilabile (con le peculiarità dovute alla natura del bene) alla
iscrizione ipotecaria sui beni immobili prevista dall’art. 77 dello stesso
decreto.
Come appare
evidente, dalla collocazione sistematica e dal testo
della norma che lo prevede (nella formulazione attuale ed in quelle precedenti)
lo strumento, pur non collocandosi ancora nella fase della esecuzione, o degli
atti esecutivi, costituisce un mezzo cautelativo ed anticipatorio
degli effetti espropriativi dell’esecuzione, che sottrae il bene innanzitutto
all’uso al quale è destinato (e da cui potrebbero derivare conseguenze dirette
sulla idoneità a soddisfare, con l’esecuzione, la realizzazione coattiva,
totale o parziale, del credito) ed alla circolazione giuridica in danno del
creditore.
In tale contesto, l’enunciato secondo cui, trascorso il termine
previsto dal primo comma dell’art. 50 (sessanta giorni dalla notificazione
della cartella di pagamento) il concessionario "può" disporre
il fermo amministrativo del bene mobile registrato, conferisce, al soggetto
responsabile della riscossione, non già un singolare potere autoritativo
e discrezionale in vista degli interessi pubblici specifici affidati alla cura
dell’Amministrazione concedente, bensì una potestà che si colloca
(concettualmente) nel quadro dei diritti potestativi del creditore (ossia
quella di promuovere atti conservativi sul patrimonio del debitore in vista
della esecuzione forzata) che trovano nel diritto comune la naturale
collocazione e nel giudice ordinario quello naturale, in quanto la soggezione
del debitore all’esercizio della potestà ha la sua fonte nel debito certo,
liquido ed esigibile, che vincola il debitore alla sua estinzione (con i mezzi
ordinari o con l’esecuzione forzata), e nel rapporto obbligatorio la sua
intrinseca giustificazione.
Come correttamente
dedotto dall’appellante, la controversia relativa al
fermo, sia nella fase della sua esecuzione che in quella della sua
disposizione, della quale viene dato avviso al debitore, non riguarda né il
tributo per il quale si procede alla riscossione, né la materia del pubblico
servizio anche nella più lata accezione assunta dal
testo dell’art. 33 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80
(come sostituito dalla legge n. 205 del 2000,e prima
dell’intervento demolitore della Corte costituzionale), ma si muove su di un
binario del tutto differente, che ha nel giudice ordinario l’autorità
giurisdizionale deputata a conoscere delle relative controversie (nel limite in
cui le stesse non siano sottratte alla cognizione di alcun giudice) come specificato
dall’art. 57 del D.P.R. n. 602 del 1973 (che non ammette le opposizioni di cui
all’art. 615 c.p.c., fatta
eccezione per quelle relative alla pignorabilità dei beni).
E’ stato osservato
(TAR Campania, Sez. I, n.
12025 del 16 settembre 2004) che l’esecuzione del fermo, affidata ora
direttamente al concessionario, non costituisce altro che l’espressione dello jus eligendi
(diritto di scelta) ordinariamente riconosciuto, nelle procedure esecutive, al
creditore procedente tra i diversi mezzi di aggressione del patrimonio dell’esecutato o tra diversi beni passibili di esecuzione
forzata; si tratta, dunque, di una facoltà di diritto comune destinata ad
incidere nella sfera giuridica del debitore (ne non vi si può sottrarre se non
con l’estinzione del debito), accostabili alle potestà amministrative, soltanto
per il tratto comune della soggezione di chi è destinato a subirle, senza che,
per questo, il potere esercitato esca dalla sfera delle relazioni intersoggetive per essere ricondotto ai rapporti governati
dal diritto pubblico, la cui tutela appartiene alla cognizione del giudice
amministrativo.
Deve dunque concludersi nel senso che il fermo amministrativo è atto
funzionale alla esecuzione, che - pure con le connotazioni particolari
derivanti dalla natura del rapporto obbligatorio in forza del quale il debitore
è tenuto al pagamento e della legislazione speciale che lo prevede, accordando
poteri extra ordinem al creditore ed allo
stesso incaricato della riscossione - deve comunque essere inquadrato (per di
più nella sistemazione più corretta derivante dalla riforma del 2001, che ha
opportunamente individuato nello stesso responsabile della riscossione il
soggetto abilitato a disporlo) fra gli strumenti di conservazione dei cespiti
patrimoniali sui quali può essere soddisfatto coattivamente il credito, che
l’ordinamento ordinariamente appresta alla generalità creditori (in base alla
scelta politica, di carattere generale e di diritto comune, di una tutela più
incisiva degli interessi dei creditori, nel rapporto intersoggettivo
debito-credito), così come prodromica all’esecuzione
è la notificazione della cartella esattoriale che assolve, nel procedimento di
riscossione, alla medesima funzione della notificazione del precetto di
pagamento di diritto comune.
In tale quadro, la
cognizione delle controversie ad esso relativo si
sottrae alla giurisdizione del giudice amministrativo, sia a quella costitutiva
di legittimità (non essendovi provvedimento amministrativo lesivo di interessi
legittimi del titolare del bene che ne assoggettato) sia a quella esclusiva,
eccezionalmente demandata a tale giudice.
Una certa
propensione a ricondurre l’istituto nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, chiarissima in talune non condivisibili pronunce di primo grado
del giudice amministrativo, fra cui quella in esame (Tar
Abruzzo, Pescara, 19 luglio 2004, n. 704; Tar Puglia,
Bari, sez. I, 6 maggio 2004, n. 2065, 16 aprile 2003,
n. 1764, 8 aprile 2003, n. 1812, 3 aprile 2003, n. 1567; Tar
Puglia, Lecce, sez. I, 7 luglio 2004, n. 4880) e percepibile anche
nell’ordinanza cautelare della Sezione IV del Consiglio di Stato n. 3259 del 13
luglio 2004 (che, invero, non contiene una motivazione espressa sul punto della
giurisdizione) è ormai risolta, in radice, in senso contrario, dal
ridimensionamento delle attribuzioni del giudice amministrativo, conseguente
alla sentenza della Corte costituzionale 5-6 luglio 2004, n. 204, che ha
significativamente modificato il testo dell’art. 33 del D.Lgs.
31 marzo 1998 n. 80 (come sostituito dalla legge n. 205 del 2000),
dichiarandone, tra l'altro, l'illegittimità del primo comma, nella parte in cui
prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo «tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi
compresi quelli» anziché «le controversie in materia di pubblici servizi
relative a concessioni di pubblici servizi, escluse
quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a
provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un
pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7
agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico
servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché».
Deve,
dunque, darsi atto che è invece, corretto l’orientamento prevalente (oltre al
TAR Campania, sopra citato, TAR Emilia Romagna, n. 2516 del 25 novembre 2003;
TAR Calabria n. 2110 del 20 giugno 2003; TAR Lombardia, n. 1140 del 5 maggio
2003, TAR Veneto, n. 886 del 30 gennaio 2003), che, coerentemente alla
giurisprudenza di merito del giudice ordinario (Tribunale di Novara, 9 maggio
2003) nega, in materia, la giurisdizione amministrativa.
3. L’appello,
pertanto, deve essere accolto, e, conseguentemente, la sentenza impugnata deve
essere interamente riformata, con declaratoria di inammissibilità
del ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione, e condanna della
originaria ricorrente (resistente in questo grado), in favore dell’appellante,
alle spese di entrambi i gradi del giudizio, che si liquidano in dispositivo.
P. Q. M.
Il Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando,
accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma totale della
sentenza 2331/2004 del Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, Sezione
I, dichiarata inammissibile, per difetto di
giurisdizione, il ricorso n. 848/04 Reg. Gen. TAR
Puglia;
Condanna la soc. MAJOR PASTIC s.r.l. in persona del legale rappresentante in
carica, al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese dei due gradi del
giudizio che si liquidano in complessivi € 3.000,00= oltre IVA e CPA,
come per legge;
Ordina che la
presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in
Roma, addì 22 marzo 2005, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in camera
di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Raffaele CARBONI
PRESIDENTE
Giuseppe FARINA
CONSIGLIERE
Chiarenza MILLEMAGGI COGLIANI Est.
CONSIGLIERE
Paolo BONVINO CONSIGLIERE
Goffredo ZACCARDI
CONSIGLIERE
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Chiarenza
Millemaggi Cogliani F.to Raffaele Carboni
DEPOSITATA IN
SEGRETERIA il 13 settembre 2005.